原标题：当前推进审批改革的地方做法及建议

　　自2013年至今，本届政府开展简政放权转变职能工作已有三年左右，各地深入推进，在审批流程再造、简化程序与要件、加强中介机构管理与事中事后监管、开展“互联网+”创新以及便民利民等方面开展了不少有益的探索和实践，取得很大成效，值得研究借鉴。

　　与此同时，也存在审批制度不健全、部门职能转变不到位及审批效能不高、审批权限下放不彻底等问题。今后应牢牢抓住转变职能这个工作核心，进一步加强审批制度化与法制化建设，积极推进“互联网+”应用与创新，加强事中事后监管并认真开展改革政策效果评估，推进地方审批改革不断深化。

　　各地的典型经验做法

　　(一)关于审批流程的系统性再造

　　再造与完善审批流程是深入推进审批制度改革的基础和关键环节，按照国家要求并借鉴一些成熟做法，将原来的“串联式”审批改为并联审批已成为普遍做法;同时各地在标准制定、机制构建、职能整合与审批权相对集中等方面也做了很多探索。标准制定方面，主要是将事项设定与联办机制相结合，依法编制并发布实施单个事项的行政审批标准，推动联合审批，使行政审批拥有共同的行为准则。机制构建方面，主要是建立行政审批部门之间的沟通衔接机制及定期跟踪督促并协调解决问题的跟踪服务机制等。职能整合与审批权相对集中方面，典型做法是成立专门的行政审批部门，将分散于各部门的审批权集中在该审批部门执行，有些地方则进一步整合审批部门与人员，将审批事项参照大行业类别设立社会类、经济类、建设类等相对集中的审批部门，按照“一岗多能、一人多专”的要求建立专业审批队伍，一个窗口办理多个事项。还有的地方开展区镇街两级事权划分，镇街便民服务中心以群众为中心，突出“便民利民”，贴近群众生产生活，让群众办事不出镇街;区行政服务中心则以企业为中心，突出“服务企业”，从而达到审批权集中行使、便民利企的目标。

　　(二)关于审批程序和要件的简化

　　审批程序和要件是否真正简化，是衡量简政放权工作效果最直接和最显现的标尺。各地在这方面做了不少开创性的尝试，在审批程序方面主要是进行“归类简化”，如在特定区域针对同类事项开展“区域评估”，即对有关水土保持、地质灾害、地震安全、水资源论证、气象及交通影响评价等，由所在地政府或园区出资委托中介机构逐区域进行评估，在区内的企业都可无偿使用这一评估报告，单个项目不再办理上述事项对应的审批手续。有些地方则对是否能简化实行分类管理，如在环评方面，对无污染或轻污染的一般项目可由主管部门直接出具技术评估意见，不涉及重要环境敏感区的水利、道路、社会事业与服务业等项目采取专家技术函审方式，以上规定之外的项目则需专家技术会审。在要件简化方面，主要是“资料共享”，通过建设网上批文资料共享信息库，实现审批材料多部门共享，不再向办事群众重复收取资料，实现一个项目、一套材料、一次收取。

　　(三)关于审批事项的前置与后置

　　“前置改后置”是简化审批、激发创业创新活力的重要举措。各地按照国家要求对正在实施的前置审批事项积极清理，除少数重特大项目保留环评作为前置审批外，企业投资项目基本只对用地、选址两项事项保留前置审批。一些地方还对“前置审批”事项的审批工作灵活处理，如“模拟审批”的做法，即前置审批部门对项目单位报送资料进行实质性审查后，出具注有“模拟”字样的审批文件，后置部门将前置部门模拟审批文件作为要件，先期审查其他材料，在前置部门审批结束后，以正式审批文件替换模拟审批文件，同时完成审批工作。还有的地方采取“审批后置、开工优先”的做法，将部分与开工关联不大的审批事项(如初步设计批复、概算审批等)放在施工过程同步进行，从而加快项目建设进程。

　　(四)关于对中介机构等社会组织的管理与培育

　　中介机构是协助审批部门更科学有效开展审批工作的重要主体，是否有能力承接政府取消和下放的审批事项以及能否实现对其规范管理很大程度上影响着审批改革的成效。在培育和支持中介机构更好发展方面，一些地方通过建立健全公平公正的市场准入机制、创优中介服务业发展环境、积极稳妥推进中介机构脱钩改制等方式，着力培育中介服务市场。在规范管理中介机构方面，很多地方制定了管理办法，对中介机构更好地发挥服务职能进行规范和引导;有些地方则设立中介机构服务中心、“中介超市”等，将中介服务机构统一安排进驻行政服务中心，设立专门服务窗口，通过规范收费与服务等“统一标准”和备案、考核、淘汰落后等规范的管理体系对其加以管理。

　　(五)关于事中事后监管

　　加强事中事后监管是此次简政放权、审批改革的重中之重，也是改革能否取得成功的关键。这项工作涉及部门多、领域范围广、事项冗杂，地方主要从审管分离、建立大部门体制、外部监督、建立承诺书制度等方面进行了诸多探索。“审管分离”是将职能部门承担的行政审批职能统一划转至单独的行政审批部门集中履行，由后者对审批行为及后果承担法律责任，前者即放权的职能部门主要承担日常监管和服务职能，而履职情况的监察职能由政府纪检、监察部门承担;有些地方则直接由纪检监察部门牵头主导行政审批改革工作，负责全面组织、协调与监督，使行政审批与监管在分工协作中相互制衡。“大部门”管理体制是有些地方参照“大部制”改革做法，整合工商、质监、食药监等市场监管职能，成立市场监管委，优化事前审批和事中事后监管职能。“外部监督”则是邀请专家学者组成专题研究组，对本地审批改革工作情况进行专题研究，从更高视角对审批改革问诊把脉。还有的地方制定了“行政审批告知承诺办法”，行政相对人在签订“告知承诺”格式文本后，当场可拿到行政审批证件，行政机关则在之后规定期限内对行政相对人的履行承诺情况进行检查。

　　(六)关于“互联网+”等创新

　　运用“互联网+”手段开展在线审批与监管，促进信息资源开放共享，实现“制度+技术”的有效监管。如通过建设投资项目在线审批监管平台，与中央平台进行桥接和相关项目联合审批办理，实现项目审批全程监管与互动。有些地方积极利用微信服务，开通全流程“政务微信办事”，实现“网上办事”向“掌上办事”的跨越，以多元化“微服务”，实现“点对点”政民互动服务。还有的地方实行“视频联审”，由牵头部门通过远程视频和审批系统，召开远程视频联审会议，通报项目情况、解答咨询并指导申请人填报资料，各联办部门则提出预审意见，并一次性告知申请人在本阶段所需申报材料、承诺办理时限等，申报材料齐全后由联办部门在承诺时限内办结。

　　(七)关于便民利民等其他辅助措施

　　是否能真正体现便民利民是衡量审批改革工作效果的焦点，各地对此提出不少举措。为推进项目尽快开工建设，有些地方实行“桩基先行”政策，对一些建设面积或建筑高度达到一定程度的工程，在土地使用权证、规划部门确认的建筑定位图、桩基施工图设计文件等审查合格后，可先办理施工许可手续。为最大限度减少“扰民”，有些地方实行全部相关部门在内的一次性踏勘的“一车办”联合踏勘制度，无特殊原因各单位不得多头或分散踏勘，并规定时限出具审批意见。有些地方则实施“企业代办制”，在行政审批中心设立服务平台，免费为需要办理行政审批的企业单位提供代办业务咨询服务，指导协助准备相关申报材料，并反馈项目审批进展情况，受理各类投诉。有的地方开展“一个号码管服务”工作，整合本地政府热线号码和服务资源，建立统一的便民服务专线，集政府服务、公共服务、社会服务于一体，用一个号码集中办理群众咨询、求助及投诉事项，实现政府服务创新与提升。其他便利化措施还有将审批权力全面覆盖到基层的“农民办事不出村”、促进民营企业二次创业的“直通直达窗口”、压缩审批时限的“超时默认”、“零地技改”不再审批等。

　　地方审批改革实践中存在的主要问题

　　各地开展的审批改革工作取得了很大成效，但也存在一些亟须关注和解决的问题，主要集中在以下方面：

　　一是审批体制机制及相关法律法规尚不健全。我国法治建设整体相对滞后，法治能力和水平与经济社会发展提出的要求不太相称，在一些地方的审批工作方面表现尤为明显。一些领域存在立法空白，如环保方面的土壤环境保护、核安全、环境监测、区域限批等方面缺乏法律法规。有关法律对公民在地区建设中涉及切身利益方面的知情权等规定不明确，缺乏可操作性，使公民在行使参与权时缺乏法律依据。社会自治和市场经济不够完善，直接影响“大部制”的改革效果。改革措施上下不配套，部分地区尝试实施“大部门”体制，但上级部门尚未进行相应的部门整合，导致上下衔接不顺畅。

　　二是相关部门职能转变不到位。一些部门计划经济的惯性思维比较固化，习惯于将审批作为日常行政方式，为民服务意识欠缺，自由裁量权过大的“权力任性”现象较普遍，且此次转变职能工作目前未纳入工作绩效考核，部分工作开展得不到足够重视。有效监管尚未破题，监管转型滞后于审批改革进程，监管体系建设、社会参与监管等均严重滞后，“大部门”管理体制下的工作机制并未改变，“只有物理反应没有化学反应”。将资质要求等同于监管、以考试培训代监管、把监管简单理解为取消下放事项的衔接落实等误区不同程度存在，会批不会管、监管能力与硬件建设不足等问题在基层监管方面尤为突出，微观管得太多、宏观管得不够。很多社会组织承接政府下放事项及自我规制能力不足，行政化、垄断化色彩较重，有些成为政府变相控制或利益输送的工具，甚至通过垄断服务增加企业负担。

　　三是审批程序的实际效能不高。“互联网+”等创新手段一定程度上促进了审批部门及审批信息的联通共享，但一些部门业务系统与审批系统并未全面互联互通，“信息孤岛”“二次录入”现象较普遍，办件与进件“两张皮”问题始终存在。审查环节重形式轻实质、专家评审环节不规范、中介服务把关不严等问题较突出。有的事项涉及多个部门，存在重复审批问题，有的虽减少印章但审批内容无实质改变，部分事项只是由盖章改成签字，审批时间不遵守、实际审批时间未真正压缩。有些地方“一个窗口办结”“一次取件”貌似节省企业取件频次和时间，实际前提是全部证件办齐了才能一次取走，在多个证件一起办理的情况下，必然存在取件的“短板现象”，影响企业办理其他事项。审批与监管环节未充分分离，互相衔接的互动机制不健全。

　　四是审批权限与事项取消或下放不彻底、不合理。对本部门有利的审批事项，采取直接保留，或将审批之名改为“服务”“内部事项”等名称而间接保留，或取消事项但将审批环节合并到其他审批事项，或仅下放初审权但保留终审权或发证环节等方式，继续行使实际上的审批权;而所下放权限则往往集中在比较偏僻或业务量极少的专业领域，与经济运行关联度不大，对激发市场、企业和社会活力作用不明显，甚至有些权力改头换面后不消反涨、企业负担不减反增。放权过程中的观望等待、不同步不协调或你放我不放、先放后不放等“最后一公里”与“最先一公里”问题并存;有些时候则走向盲目下放的误区，只要上级部门下放或要求下放的，不管下级部门是否具备承接条件都一概下放，导致承接部门不能批、不敢批、不规范地批、不及时地批，实际上不是提高而是拖慢了效率。取消和下放事项标准、数量口径不一，单个大项拆成若干小项计为取消项或若干小项打捆成一个大项计为保留项等数字游戏，部门之间审批事项交叉保留等，增大了审批管理的难度。

　　进一步做好地方审批改革工作的建议

　　要进一步做好地方审批改革工作，必须从制度建设、加强创新、加强监管与政策评价等方面入手，深入推进转变职能，不断优化服务。

　　第一，加强审批制度化法制化建设。加强审批改革顶层设计，为在地方及基层开展的改革实践从体制上加以理顺，做好衔接。全面推进审批制度改革与法制建设，制定实施地方行政许可实施条例、行政服务体系建设意见等法规制度，按照国家《行政审批标准指引》要求制定审批工作具体可操作的标准，推进标准化审批服务，“倒逼”部门克服利益思维。借鉴一些国家“标杆化施压”的“准市场机制”手段，让民众对承接权限的社会组织提供的服务进行自主选择，“用脚投票”。制定实施必须遵守的审批“硬政策”，如参照有些地方“备案项目自收到申请后两天内必须办结”的“时间硬杠”做法将“限期办理”制度化。加强部门协调联动，实现审批信息共享。

　　第二，牢牢抓住转变职能这个工作核心。转变固化的“计划管理”思维，树立“全程规范”“持续服务”理念，对审批权取消、下放、横放等工作，坚持合法、必要、合理的原则，真正以便民利民为中心，而不是考虑含金量高低或“留权放责”，全面清理和依法取缔各地涌现的“奇葩证明”。加快政社分开，积极培育各类社会组织，确定审批事项转移的范围与进程，推进社会组织明确权责，依法自治，发挥作用。推广审批权相对集中的“一岗多能、一人多专”做法，先期可辅以AB岗制度。对于审批权下放或取消而赋予下级政府和市场主体更大自由度，而可能带来地方经济盲目发展、地方利益扩张、保护主义抬头、生态破坏甚至影响中央宏观调控能力发挥等问题，要提前研究预案，提升地方政府监管、服务能力及市场和社会的自治能力。

　　第三，深入推进“互联网+”应用与创新。网络互通、信息共享是进行大数据管理的基础，要推进行政许可服务系统与部门业务系统互联互通，打破数据信息壁垒，推进“一张网”工程，实现系统之间实时信息共享、数据交换和业务协同。借助互联网等信息化技术手段，加大基层服务平台整合力度，推行“多证合一”和“一证多用”，营造审批事项少、行政效率高、行政成本低、行政过程公正透明的政务环境，解决群众多头跑路、异地审批难题。对保留的行政审批事项，探索目录化、编码化管理，全面推行网上办理，完善投资项目在线审批监管平台建设，实施在线监测并向社会公开。同时要提防“过度创新”问题，如有些地方“提前介入”的审批方式一旦前期手续不能获得则其他审批完成后依然不合法，易致“无用审批”和资源浪费。

　　第四，着力抓好事中事后监管。地方政府职能具有承上启下的作用，要重点抓好“接、放、管”，加强统筹协调，明确“放”与“管”的领域和边界，比如环保部门“垂直管理”的中央与地方权限划分需明确界定，监管到位，避免重复“一放就乱”“一乱就收”的老路。提高违法成本，依法追究“未评先批”“未批先建”有关单位和个人的责任。创新监管方式和理念，提升监管软硬件条件，提高人员能力和水平，试行“主体监管+行为监管”相结合的方式，日常工作可借助“双随机”方式监管企业主体，使专业检查人员与检查项目对应，提高精确度;重点区域或敏感问题、民生问题则以行为监管为主。制定企业主体责任清单，加强对企业落实主体责任的监督检查;对在审批环节签订“企业承诺书”并据此监管等做法，要遵循合法、必要、合理的原则，不能为“监管”而“监管”。

　　第五，积极开展审批改革政策与效果评估。国务院对简政放权改革实施效果十分重视，专门委托国家行政学院、全国工商联等进行评估，地方应参照此做法认真开展本地审批改革工作评估，尤其要将审批改革工作列入政府工作绩效考核，加大工作开展的约束力和执行效果。应结合本地审批改革工作的目标与任务，加强人大监督，尤其要组织最广泛的社会力量参与，由中立机构对工作决策、执行、监管的实施及成本收益情况进行全面和客观评估。可借鉴一些地区“持续改进型评估机制”等成熟做法，科学合理选用指标，不专门考评监管者的行政绩效，而是重点衡量为企业减负的实际效果。(参考文献略)

　　(作者单位：天津市发展和改革委员会/国务院发展研究中心社会发展研究部)