原标题：制度与技术力促“十三五”绿色变革

　　“迟日江山丽，春风花草香。泥融飞燕子，沙暖睡鸳鸯。”一幅题有杜甫诗句的水墨山水徐徐展开，PPT画面定格，台下掌声如潮——这是3月20日，在由国务院发展研究中心主办、中国发展研究基金会承办的中国发展高层论坛2016年会上，亚洲开发银行行长中尾武彦演讲结束时发生的一幕。

　　在这个主题为“深化财税体制改革，建设现代财政制度”的会议单元，中尾武彦发表的更像是一篇环保演讲。“在中国的发展过程中，我们应该全力以赴，留住这样的美景”，他说。

　　中尾武彦的愿望，正是黄润秋的担当。这位刚刚履新环保部副部长的地质科学家在该论坛一个主题为“完善环境治理体系，全面提升环境质量”的会议单元中，被主办方安排第一个做主旨演讲。面对来自世界各国的参会嘉宾，黄润秋坦诚表示：新的工作岗位对他来说“既有一定基础，又有巨大挑战”。

　　在3月19-21日举行的中国发展高层论坛2016年会上，绿色发展成为众多嘉宾关注的焦点。在以相关话题为主题的会议单元之外的诸多场合，该话题亦屡屡被关联讨论。

　　“十三五”开局之年，中国环保如何破题，备受关注;而通过制度与技术两大抓手力促绿色变革，则成为与会者的高度共识。

　　治污之重

　　当前，中国的环保形势并不乐观。黄润秋亦不讳言，“十三五”时期是环境保护既大有作为又负重前行的关键时期，也是实现环境质量总体改善的攻坚期，要补齐生态环境短板，面临前所未有的压力和挑战。

　　环保的压力与挑战，与中国的发展阶段密切相关。长期以来，中国依托资源环境、劳动力成本以及后发优势，走的是压缩型、追赶型的快速发展道路，各种环境问题在短期内集中爆发。对比发达国家的发展历程，中国在相同阶段面临的环境问题更加复杂。发达国家的环境问题是在一两百年工业化发展过程中逐步显现和解决的，而中国在相同阶段面临的环境问题更加复杂。比如，传统煤烟型污染与臭氧、PM2.5、挥发性有机物等新的环境问题并存，生产与生活、城市与农村、工业与交通环境污染交织。中国正在实现的是十几亿人口的现代化进程，“这么大的体量、这么快的速度、这么短的时间，环境压力比世界上其他国家都大，中国是在较低的收入水平上解决更为复杂的环境问题”，黄润秋说。

　　一组对比数字可以为黄润秋的观点作注脚：美国提出控制PM2.5是在1996年，当时美国人均GDP已经达到2.8万美元，能源消费中煤炭占20%，工业能耗占7%。中国2011年提出控制PM2.5时，人均GDP为5400美元，能源消费中煤炭占68.4%，工业能耗占 70%。与美国相比，中国的能源构成和经济发展阶段差距较大，污染治理的复杂性和难度也更大。

　　中国是在发展中解决环境问题。发达国家实现小康时，已基本完成工业化和城镇化，而中国到2020年工业化和城镇化仍在进行。要在发展中解决环境问题，突破经济社会发展规律、自然规律和客观规律的限制，难度极大。

　　关于“十三五”期间的治污难度，黄润秋认为，中国经济发展进入新常态，一方面经济增长速度由高速转向中高速，产业结构由低端迈向中高端，结构调整、转型升级，有利于降低单位产值污染物排放强度。另一方面，产业结构偏重、发展模式粗放等问题，仍然使一些地区具有锁定效应，经济总量和增量仍然持续上升，污染物新增量依然处于高位。特别是伴随经济下行压力加大，发展与保护的矛盾更加突出，一些地方解决环境问题的责任和动力会削弱。这样的形势和要求下，既不能操之过急，希望一蹴而就;又要全力攻坚、扎实作为。

　　制度先行

　　2015年和2016年，新修订的《环境保护法》和《大气污染防治法》分别开始施行。黄润秋希望，法律能够成为治理环境的“铜牙铁齿”，得到真正落实。

　　法律的修订只是制度建设的抓手之一，其背后更重要的，则是中国一整套环境治理体系的重构。

　　黄润秋在演讲中说，中国将实施最严格的环境保护制度，打好大气、水、土壤污染三大防治战役，严密防控环境风险，强化污染防治和生态保护联动协调，不断提高环境管理法制化、系统化、科学化、精细化和信息化水平，加快推进生态环境治理体系和治理能力现代化，确保2020年生态环境质量总体改善。

　　加快推动环保工作实现三方面转变：从主要抓污染物数量减排向以改善环境质量为核心转变，从以“堵企”为主向既抓“堵企”又抓“堵政”转变，从自下而上为主向自上而下与自下而上相结合转变。而重中之重是在体制机制上，更好地解决发展和保护的矛盾，建立推动绿色发展的内生机制，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系。

　　一是严格落实政府环保责任。开展中央环保督查巡视，上收环境监测事权，三年内完成国家大气、水、土壤监测点位的建设和事权上收，为保障监测数据质量、强化环境质量指标的硬约束提供支撑，推进省以下环保机构监测监察执法垂直管理。2016年在一些省份开展试点，力争2018年政府换届前基本完成此项改革，推动党政领导干部生态环境损害责任追究、自然资源资产离任审计、自然资产负债表编制等改革措施的落实。

　　二是强化企业环保主体责任，实施好新的《环境保护法》和《大气污染防治法》，推进水污染防治、土壤污染防治、环境保护税等方面法律的制定和修订，通过环境法律的完善和执行，使守法常态化，让环境违法行为受到应有处罚，使企业环境行为的外部性内部化，促进建立公平规范的市场竞争秩序，实施工业污染源全面达标排放计划，督促企业落实达标排放责任，整合环境影响评价、总量控制、环保标准等制度，实施排污许可一证式管理，将排污许可建设成为固定点源环境管理的核心制度。试点开展环境损害赔偿相关工作，推进环境损害赔偿鉴定评估纳入司法鉴定管理体系，改变企业污染、群众受害、政府买单的不合理状况。

　　三是健全环境保护市场体系。推广绿色信贷，支持设立各类绿色发展基金，通过推进PPP、政府购买服务、第三方治理等形式，鼓励各类投资进入环保市场，建立健全排污权初始分配制度和交易市场，推行环保标志管理，实施环保领跑者制度，打造绿色供应链，鼓励发展环保技术咨询、系统设计、运营管理等专业化服务，培育环保品牌企业，推动治污、减排、监测监控等核心环保技术、成套产品、装备设备研发，加强环保科技创新和成果转化，分析建立企业环境信用评价体系，构建守信激励与失信惩戒机制，在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度。

　　四是倡导全民参与。推进绿色消费革命，全面推进大气和水等环境质量信息公开，以及排污单位和监管部门环境信息公开，完善项目环境影响评价信息公开机制，鼓励公众对政府环保工作、企业排污行为进行监督。

　　创新投资

　　亚洲开发银行行长中尾武彦说，投资于一些减缓和适应气候变化的行动，为这些绿色投资而调动金融资源是必要的。“这对中国来说刻不容缓。”

　　绿色金融最重要的部分是政府的大规模投入，近期全国人大批准了一项计划，将拨款5000亿人民币用于基础设施建设，其中包括绿色投资、超高压输电线路的建设、智能电网等。亚行正在为此投资提供贷款支持。在“十二五”期间，亚行对中国的绿色投资累计贷款达到41亿美元，占到亚行同期贷款总额75亿美元的55%。

　　中尾武彦还介绍了除政府投资外的六项发展绿色金融的重要途径：

　　第一，强化政策和制度框架。制定环境政策、法律法规和相关标准，并有效落实，从而促进公共和私营部门进一步投资可再生能源、能源效率和可持续交通以及污染防治。中尾武彦说，一直以来，亚行都在通过其技术援助和贷款支持中国的环境政策和制度建设。

　　第二，减少补贴并引入绿色税收。目前中国的能源补贴过多，而引入环境税尚处于讨论阶段，能源价格无法反映出污染的外部成本和对气候的影响。在实现公共财政现代化的过程中，急需减少能源补贴并引入绿色税收。绿色税收即对二氧化碳排放、采矿活动、危害环境的产品以及工业废弃物等进行征税，而收入可以用于资助推广可再生能源和气候友好型技术。

　　第三，推动政府和社会资本合作。在改善环境、应对气候变化方面，中国存在巨大的资金缺口，这就意味着私营部门的资源和公共资本同样重要。中国在开展PPP合作方面有很多宝贵的经验，仅在污水治理方面中国就已经开展了3300个PPP项目，而亚行的私营部门支持了部分项目。此外，在可再生能源发电、建筑物和节能增效领域也开展了重要的PPP合作。PPP还可以应用于固体废弃物管理和可持续交通等领域。中国政府必须再接再励，为开展更多PPP项目创造有利环境，政府应该发挥强大的领导作用，制定合适的收费标准和相关法律法规，使这些业务具有商业可行性。

　　第四，发展绿色债券市场。要鼓励私营部门积极参与，必须有银行贷款以外的融资工具来提供支持。绿色债券作为一项绿色金融工具，在许多国家取得了成功。在中国，通过发行绿色债券，企业和地方政府可以获得比常规银行贷款成本更低的金融资源。与此同时，中国的地方银行也可以发行绿色债券，为这类投资提供优惠贷款。

　　第五，进一步发展碳排放交易机制。2011年，中国在北京、重庆、上海、天津、广东、深圳和湖北启动了七个碳排放交易试点项目。在这些试点项目的基础上，中国宣布要在2017年启动全国的碳排放交易市场，这项全国性的碳排放交易机制会覆盖钢铁、水泥、电力、石化等核心产业，涉及10000多家企业。每年的碳排放交易量约为40亿吨，占全国总排放量的1/2。要实现这一目标，必须完善制度框架。建议中国政府出台法律法规，建立试点项目的统一交易平台，并建立国家管理机构。

　　第六，拓展生态补偿机制。举例来说，在这个机制下，为保护水质，上游的农民被限制使用化肥、农药，而城镇居民等下游用水户则需要通过支付水费的形式来为这一生态服务付费。

　　能源转型

　　绿色发展的一个着力点，是能源结构的调整。有人认为当前能源价格下降，经济增长速度放缓，能源结构不一定具有调整的动力。但在国务院发展研究中心原副主任、中国发展研究基金会副理事长刘世锦研究员看来，能源转型仍有必要，其原因主要在于环境问题。

　　他在“中国天然气发展战略研究”分会场发言时说，现在尽管能耗的增长速度在大大放缓，能源价格也很低，但已有的能源增长规模很大。去年中国煤炭消费总量将近27亿吨标煤，对整个环境质量影响很大，因此能源结构一定要改变。特别是雾霾治理要求中国煤炭消费必须保持在每年28亿吨标煤以下。

　　刘世锦说，由于与燃煤相比，天然气在对空气质量影响方面具有明显的比较优势，因此在能源总量中的比重将上升。估计到2020年，天然气占一次能源比重会达到9%，到2030年将达到14%，上升幅度很大。

　　与此同时，非化石能源比重也会上升，到2020年将超过15%，到2030年将达到22%，超过20%。“2020年15%，2030年20%，这是中国对国际社会做出的承诺”，刘世锦说。

　　倚重技术

　　在本届论坛上，多位嘉宾提到技术对于环境管理和改善的重要作用。IBM公司董事长、总裁、首席执行官罗睿兰介绍了该公司的空气质量预测系统。她说，这套系统运用大数据和人工智能技术，可以通过几千个感应器收集数据(包括天气和大气的数据)来提前3-5天预测空气质量。如果3-5天之前就能知道未来的空气状况，那么政府就可以采取一些具有针对性的措施，比如改变交通模式等。

　　西门子股份公司总裁、首席执行官凯飒则提到提高燃煤电厂效率的新技术。他说，西门子在上海的外高桥电厂运用这项技术，已达到理论净效率46%，成为全球效率最高的燃煤电站。与现有的燃煤电厂相比，每年节省约110万吨标准煤、减排二氧化碳280万吨。

　　此外，在交通领域，凯飒表示智能交通系统将减少城市区域的排放量，“这样做，至少能减少20%的排放，使空气质量显著提升，让青山绿水成为可能”。他表示，西门子将投资1亿欧元用来提升能效。

　　中尾武彦说，“十三五”规划提出生态文明的愿景，就是要取得经济增长、环境改善和气候变化因素之间的平衡，其中碳捕捉和封存技术非常重要。

　　英国伦敦政治经济学院教授尼古拉斯·斯特恩亦表示了对科技投入的重视。他对中国“十三五”规划中提到的研发投入要提升到GDP的2.5%给予高度评价。他说，美国、北欧等一些技术发达的国家，其研发投资约占3%，其中1%来自政府，2%来自社会资本。“双方互补的效应非常重要”，斯特恩说。

　　黄润秋表示，科技进步将推动环保工作高效率地进行，环保部在这方面将持开放、鼓励的态度。他表示，先进技术在初期往往需要较高的成本投入，但这将给环境领域带来长期受益。

　　国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长高世楫认为，政府在投资技术方面应该发挥非常重要的作用，特别是支持一些基础研究，建设一些示范项目。

　　他特别强调，发达国家和发展中国家在共同应对气候变化的过程中，涉及资金、能力、技术问题，中国政府都在尽力所能及之责任。中国的发展促使相关技术日益成熟，这不但会使中国的绿色发展更加稳健，也会为其他国家的绿色发展带来良好的外溢效应。(记者 杜悦英)