改革开放以来我国实施的以主导产业选择和培育为重点的产业政策对促进经济增长与结构调整发挥了积极作用，但这种过多地以政府选择代替市场选择，甚至政府既当裁判员又当运动员的做法存在明显弊端，在某种程度上刺激了过度投资，带来资源配置扭曲、产能过剩加剧、市场公平竞争受损等问题。与此同时，我国产业政策的一个突出特点是政策制定主体的多元化和表现形式的多样化。除政策文件外，还有法令、条例、措施、规划、计划、指导意见、纲要、指南、目录、管理办法、通知等多种形式，名目繁多，包罗万象。此外，我国产业政策制定和实施过程中还存在重制定轻执行监督、产业政策与其他政策缺乏协调甚至打架等现象，造成产业政策落地难、实施效果不明显，加大了产业政策失败的风险。为此，有必要对现有产业政策进行梳理，按照“让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的要求，围绕产业迈向中高端、构建现代产业新体系的目标，加快推进产业政策理念、目标、手段及制订评估等全方位转型。

　　推动产业政策转型的核心是正确处理政府和市场关系，构建市场友好型(增进型)政府

　　政府和市场关系，是产业政策必须面对的问题。其中，政府的作用主要在于：一是在供给侧，弥补市场不足，减少市场失灵，如关键核心技术领域的投入，有助于减少企业早期风险;二是在需求侧，通过政府采购和首台(套)等政策为新技术、新产品培育市场。但政府有形之手往往会伸得过长、过细，甚至直接干预企业运营，会妨碍市场竞争、扭曲资源配置，造成不公平竞争。这也是市场原教旨主义者批评产业政策的根源。但这是否就意味着最好的“产业政策”就是政府无为而治呢?答案却是否定的。

　　日本和韩国都是推行产业政策较多并成功推动产业升级，顺利迈入高收入水平的国家，它们的经验告诉我们，产业转型升级成功的原因不是单纯的抛弃政府有形之手，奉行“市场至上”，而是正确处理好政府与市场关系，通过不断适应市场经济发展的需要，及时调适产业政策理念和方式，将以往直接干预的产业政策支持方式，改为主要依靠市场主导、政府引导的做法，推动政府与市场关系由政府主导向市场主导转变。如日本政府从上个世纪70年代开始，将产业政策的支持重点从特定产业发展本身转向产业发展的环境营造，扶持措施从针对具体产业的政策干预和市场保护措施转向最大限度地利用市场机制，在市场失灵领域提供基础设施和公共服务扶持。韩国政府在上个世纪80年代中期以后，逐步减少对产业发展的直接干预，主要通过发布研究报告、规划等方式引导产业发展，其目的更多的是发挥导向作用。

　　我国深圳、合肥等地的探索也值得借鉴。如深圳市积极探索在市场起决定作用背景下如何更好发挥政府作用的新途径，积极改善营商环境，主动做好配套服务，着力营造有利于新兴产业发展的生态环境和人才创新创业的宜居城市，“顺势而为、顺水推舟、顺其自然”，让企业成为市场的主体，做有为、有效、有限的“三有”政府。合肥市从2013年开始推动产业政策转型，将原来以五大行业为主的选择性产业政策调整为以营造良好政府发展环境为主的功能性产业政策，着力推动扶持资金分散向集中转变、事后奖补向事中事前补助转变、无偿补贴向有偿基金转变、直接补贴企业向营造外部环境转变等“四个转变”，让“政府离市场远一点，企业离市场近一点”。

　　我国正处于产业转型升级的关键阶段，可以学习借鉴日韩和深圳等地的做法，调适产业政策支持理念和方法，着力构建市场友好型或增进型政府，充分调动市场主体发展新兴产业和推动产业转型升级的积极性、主动性和创造性。

　　推进产业政策转型的重点是相机抉择，打好选择性产业政策和功能性产业政策的组合拳

　　产业政策主要有两种类型，一种是选择性产业政策，主要是根据一定的标准识别选择主导产业或战略产业，采用市场准入、财税优惠、资金补贴等各项措施加以倾斜式扶持，以期在短期内促进被扶持产业快速发展，具有鲜明的直接干预微观经济活动的特征;另一种被称之为功能性产业政策，主要是通过加强各种“基础设施”建设(包括产业发展所需的软硬环境)，促进技术创新和人力资本投资，维护公平竞争，降低社会交易成本，创造有效率的市场环境，使市场功能得到有效发挥。功能性产业政策也可以采取补贴、税收优惠等政策手段，但必须不妨碍市场公平竞争，主要用于基础性研究开发、信息服务、人力资本投资等。

　　目前，美国、德国、日本等发达国家主要采用功能性产业政策激励科技研发。这种“市场友好型”产业政策重点是为产业发展营造良好的外部环境，通过放宽准入，让更多的企业都能公平地进入市场，并在激烈的市场竞争中获取市场份额，从而为充分竞争和创新提供了广阔的空间。众多市场主体在市场机制的作用下会产生创新意愿和动力，谋求技术进步和产品升级，增强创新能力，获得竞争优势。同时，通过对企业提供科技投入、基础设施建设、人才培育等“前期支持”，为企业技术创新提供有利的物质、资源、知识、技术和智力条件，帮助企业克服各种不确定性的影响，激发企业进行高质量的实质性创新。而选择性产业政策具有鲜明的政府选择替代市场机制的干预性和限制竞争的管制特征，会导致企业追求简单创新或数量创新以获得政府补贴，体现的是一种策略性创新。

　　当前，我国经济发展进入速度变化、结构转型、动能转型的新时期，产业发展向形态更高级、分工更优化、结构更合理阶段演化的趋势更加明显，迫切需要产业政策由目前的选择性产业政策为主向功能性产业政策为主转变。要认识到选择性产业政策和功能性产业政策的根本区别，虽然通过选择性产业政策鼓励、限制或淘汰的方式配置资源，引导企业生产、投资、重组等，能在短时间内加快产业结构调整，但在转型时期要主动放弃这种能“立竿见影”的政策措施，转而支持激发创新和营造环境的功能性产业政策，这种激发创新的过程虽然不会立竿见影，但可以改变企业生产方式，催生产业转型升级的内生动力。

　　同时，也要认识到，选择性产业政策和功能性产业政策相辅相成，本身并不存在谁好谁坏的问题，要根据产业发展的不同阶段和时代背景灵活地加以运用。当前我国产业政策转型的基本定位是从选择性产业政策为主向以功能性产业政策为主转变，但这并不意味着全面抛弃选择性产业政策。我国产业发展正面临“追赶、并跑和领跑”等多重任务叠加，选择性产业政策仍然具有较大的发挥作用空间，如关系国家战略的前沿共性技术和新兴产业发展等领域。这也是发达国家的通行做法，如《美国创新战略》就明确提出大数据、可再生能源、生物、新一代太空交通工具等重点领域发展任务，并通过建设制造业创新网络推动3D打印、数字制造与设计创新、轻量合金、下一代电力电子、先进复合材料、集成光子、柔性混合电子等关键共性技术研发。

　　因此，我国产业政策转型的根本取向是相机抉择，打好选择性产业政策和功能性产业政策的组合拳。在一般竞争领域和大部分行业，要加快实施功能性产业政策，夯实产业升级发展所需的人力资本、技术、制度等基础，营造良好的产业发展环境，充分鼓励市场竞争，强化市场造血机制和竞争活力。在涉及国家战略、维护经济安全和部分高端前沿技术领域，要保留选择性产业政策，充分发挥市场经济条件下集中力量办大事的新型举国体制优势，聚焦重点、集中力量予以攻克，同时要提高补贴资金的使用效率和透明度，确保产业政策精准发力。

　　推进产业政策转型要创新实施工具和手段

　　按照政府干预的方式划分，产业政策的实施手段一般可以分为直接干预型和间接引导型。分析日本、韩国等国产业政策转型的主要做法，一个重要的方面就是产业政策实施手段的变化，即从较多运用行政指令、“通知”“决定”、管制等直接干预性手段向立法、环境营造、信息发布、差别税率等间接引导手段转变。如日本产业政策的主要实施方式已调整为所谓的“展望”政策，即通过审议会、文件及其他方法，在部分市场机制失灵领域向产业界提供政策性金融、财税激励等“抛砖引玉”式的弥补政策。韩国也通过发布三个不同版本的新增长动力规划和产业政策研究报告等引导产业发展。

　　我国产业政策转型在实施手段上也应借鉴日韩等国的做法，创新产业政策实施工具和手段，大幅减少甚至取消直接干预的做法，逐步转向依靠间接引导型政策手段。加快产业政策制定程序从行政批文向行政立法转变，推动主要依靠法制化市场化手段促进产业发展。加快创新政策工具箱，完善实施手段，更多采用专项建设基金、重大项目工程包、产业发展引导基金等新的政策工具，充分发挥政策资金的引导作用，引导和带动更多社会资本特别是民间资本参与产业发展重大工程建设。积极探索政府资金与信贷、债券、基金、保险等相结合的多种融资组合，有效扩大战略性新兴产业以及交通、能源、水利、信息公共基础设施、云计算大数据平台、人力资本培育、关键共性技术研发等领域投资，推动产业持续健康发展。

　　推动产业政策转型要重视从政策制定到退出全流程治理，改变重制定、轻实施监督的弊端

　　产业政策是一个包括政策制定、实施、评估、反馈、退出等全过程的完整体系。但在实践过程中，受制于政策实施过程中的中央地方博弈或选择性实施，以及监督评估力量薄弱等因素影响，我国产业政策出现了重制定轻执行监督等问题，导致部分政策落地难、效果不明显。但事实上，产业政策的评估和监督是产业政策体系中的重要一环，是保障产业政策能否落到实处的重要手段。通过对产业政策实施情况的评估和监督，一方面可以推进政策实施和落地，另一方面也可以通过评估发现政策与现实不相适应的地方，总结经验和教训，对产业政策的调整提出意见建议，动态调整产业政策，实现产业政策制定与实施的互动，促进政策效果最大化。为此，应更加重视产业政策执行和实施的监督，加强产业政策实施效果评估，推广倡导第三方评估，推动形成“政策制定—实施—监管—评估—政策反馈—修改完善—退出”全流程治理机制，确保产业政策取得预期效果。

　　一是建立各归其位、多元共治的产业政策制定机制。建立产业政策审议会制度，审议会成员主要由产业界、学术界、研究机构、行业协会和政府部门代表人物或知名人士担任，构建由中央政府(部门)、地方政府、行业协会和企业等共同参与的产业政策制定机制，推动由中央政府和产业部门之间的单线政策意见交换向“中央政府—地方政府—产业部门—行业协会—学术机构”等多维度政策交换转变，使产业政策制定能充分反映利益相关者的诉求，避免政策“不接地气”造成空转。

　　二是建立健全产业政策监督评估机制。引入第三方机构对产业政策实施效果进行独立评估，根据评估结果进行动态调整，提高产业政策实施的精准性。加快构建行之有效的督察和奖惩机制，根据督察结果对政策实施主体和有关人员进行奖励或惩处。

　　三是建立完善产业政策动态调整机制。针对目前产业政策出台过多过密、以及部分政策措施不适宜等问题，我们建议要对现行产业政策进行清理，及时废止不适应产业发展需要、甚至阻碍新经济新业态发展的“绊脚石政策”，以及相互打架的“扯皮政策”和过时无用的“僵尸政策”，完善产业政策的退出机制，加强产业政策的动态调整。

　　(本文是中国经济学术基金和国家发改委宏观院重点课题《新时期产业政策的理论创新和我国产业政策转型研究》的阶段性成果，项目编号：A2016041006)

　　作者单位：国家发展和改革委员会产业经济与技术经济研究所

　　来源：中国发展观察杂志