社会保障制度再分配“短板”及改革建议

　　建立更加公平更可持续的社会保障制度，合理进行国民收入二次分配调节，使发展成果惠及全民，是社会保障供给侧结构性改革应有之义。社会保障制度再分配应有三个靶向目标：一是缩小群体间收入差距，促进互助共济;二是对退休群体进行收入转移，使他们老有所养、病有所医;三是托底保护社会风险、市场风险。现行社会保障制度结构和运行效果在各维度上与促进国民收入合理再分配要求并不完全适应，暴露出较多矛盾与问题。

　　(一)制度结构碎片化，造成城乡、群体和区域间的不公平

　　受制度设计、缴费水平、筹资机制、统筹层次等因素的制约，当前城乡分割、群体分割和区域分割的制度安排造成了社会保障资源配置失衡与社会保障权益不公平，不能有效发挥矫正收入差距作用。

　　一是社会保障空白点依然存在。由于政策落实不到位，还有部分灵活就业人员、中小企业职工、进城务工人员、贫困地区农民等人群仍然游离在各项社会保障制度之外，从而产生了有保障和无保障之间的不公平。基本养老保险2015年覆盖人数8.58亿人，和目标群体相比扩面潜力仍在4亿人以上。同时，城乡户籍限制依然存在，部分地方规定失业保险和生育保险在企业与农村户籍职工协商一致情况下可以办理，不强制要求企业参保。由于职工相对于企业处于弱势，缺少社保的专业知识，使农民工失业和生育保障缺失现象比较普遍，2015年农民工参加失业保险人数比职工养老、职工医疗和工伤保险分别少32.4%、22.4%和77.5%。

　　二是人群间保障待遇水平相差较大。城乡居民养老保险基础养老金仅为70元/月，即每年840元。而“十二五”时期，城镇职工养老保险仅基础养老金调增部分就已经人均超过1000元，城乡养老金差距远大于城乡间收入差距。在医疗保险方面，虽然城镇居民医疗保险与新农合筹资水平相同，制度结构相似，但是基本药物目录、诊疗项目目录等均存在较大差异，新农合政策内报销比例虽然高于城镇居民医保5个百分点，但实际报销比例低于居民医保20个百分点左右，在高等级医疗机构的实际补偿甚至仅为居民医保的1/3，造成城乡居民之间实际可获得的医疗保障待遇的结构性不公平。

　　三是存在地区间逆向转移支付问题。我国各项社保制度统筹层次偏低，养老保险以地区为单位制定缴费政策和待遇领取办法，不同地方的缴费负担不一。特别是部分经济发达地区人口年龄结构年轻，缴费费率低，而经济困难地区反而缴费负担更重。广东省和浙江省各地企业缴费费率普遍为14%，低于东北和中西部地区6个百分点。同时，发达地区养老金平均水平又远高于经济困难地区，广东省退休职工年人均养老金3.39万元，高于全国水平近40%。从养老保险内生回报率来看，东部地区参保人员的回报水平高于中西部地区和东部地区3-5个百分点，形成社会保障的逆向转移支付格局。

　　(二)待遇确定和待遇调整机制不完善，造成代际再分配失衡

　　在不同代人之间实现风险共担，是社会保障实施收入再分配的重要内涵。由于待遇确定和调整机制不完善，统账结合模式尚未成熟定型，导致当前社会保障制度不能有效适应人口老龄化转变，存在代际权利和责任分配失衡问题，并带来制度运行可持续不足的风险。

　　一是职工基础养老金待遇刚性调整，基金面临严峻支付压力。2005年以来，我国连续十二年调整职工基础养老金，使职工月人均养老金待遇由698元大幅增长至2270元，年均增长率11.3%。养老金待遇密集调整切实改善了退休职工生活水平，但也形成了刚性的调整待遇预期，使制度长远运行蕴含风险。目前，我国已经有23个省份出现了当期扣除财政补贴养老金收不抵支现象，继续过快提高退休职工待遇水平，对基金安全稳定影响不容忽视，也会使在职人员远期缴费压力增加。同时，待遇调整方式不规范引发了养老金“倒挂”现象，退休年龄早参保人员的养老金反而高于近年退休的职工，甚至养老金高于40、50人员的在职工资，引发新的代际不公平问题。

　　二是个人账户持续“空账运行”，加大在职一代缴费责任。我国在2001年启动实施做实个人账户改革试点，从政策实施效果看，个人账户储蓄功能未能落到实处，进一步加大了基本养老保险代际再分配失衡风险。如，2013年黑龙江省当年形成账实缺口68.9亿元，以8%的名义做实比例进行套算，当期实际做实比例仅为4.73%，累计发生账实缺口649.12亿元，实际做实比例仅为2.46%。从全国来看，截至2014年，个人账户空账规模达到35973亿，而做实个人账户改革实际积累资金仅有5001亿元，即实际做实个人账户比例仅有1.22%，无法为缓解老龄高峰时期支付压力提供有效支持，“空账”部分所对应的养老金支付责任也被转嫁给在职一代。

　　三是退休职工“免费”医保门槛过低，无法应对制度系统老化风险。我国规定职工在参保达到最低缴费年限后，退休后即可终身享受医疗保险待遇，无需继续缴费。随着人口年龄结构老化，职工医保享有待遇人员增多而供款者减少，再加上退休人员人均医疗费用是在职职工的4倍左右，会使统筹基金资金池减少而支付大幅增加。同时，医保个人账户资金积累额度有限，年积累额仅为当期起付线的50%左右，且账户约束性松弛，在部分地区，个人账户资金已经被联动到银行储蓄账户上，可以根据个人需要支取，无法对退休职工的大病风险起到保障作用，进一步增加了退休职工对统筹账户的依赖。据测算，全国职工医保基金将在2017年左右发生收支缺口，制度潜伏着严重的支付危机。

　　(三)制度供给缺乏弹性，造成新常态下社会风险分担不足

　　发挥扶危济困作用是社会保障在再分配环节的重要制度安排。我国社会保障制度供给普遍采取“一刀切”的做法，没有制定因人而异的弹性空间，对于新常态下产业结构调整和人口老龄化等社会系统风险应对不足。

　　一是失业保险领取条件苛刻。我国失业保险领取以登记失业为前置条件，《失业证》办理手续繁琐，并且仅针对非自愿离职人员办理，导致很多因产业结构调整已经失去工作岗位或者处于隐性失业的参保者无法被纳入登记失业率统计范围，也不能申领失业保险金。同时，除广东、辽宁等少数省份，全国绝大部分地方失业保险“一制双档”，规定农民户籍职工失业后仅能按照略高于最低生活保障标准领取一次性生活补贴，失业保险权益不能跨地区转移使用，使对宏观经济周期性波动和产业结构调整最为敏感、且经济自保能力最为脆弱的农民工群体无法获得失业经济风险分担和保障支持。

　　二是社会救助“福利捆绑”问题严重。社会救助政策在实施过程中，为了方便识别救助对象，普遍简单以低保户作为资格审核条件，造成“一保俱保，一退尽退”的福利捆绑现象。各项救助政策难以向保障线外发生阶段性困难的群体延伸，救助待遇发生断崖式下降。临时救助规定过于笼统，采用一事一议的办法，对于保障对象如何确认、程序如何规范、救助实施标准、保障救助资金来源等没有明确规定，对因产业结构调整等原因导致的大规模下岗失业风险，临时救助政策难以提供有效的风险托底。

　　三是老年失能风险保障缺位。在基本医疗保险基础上叠加长期护理险，是各国积极应对人口老龄化的普遍策略。截至2014年，我国80岁以上老年人达2400多万，失能、半失能老人近4000万，占老年人口总数的20%左右，并且随着老年人高龄化的发展趋势，失能、半失能老人数量和占比会快速增加。然而目前国内的长期护理保险整体仍然处于空白状态，仅在青岛、东营、南通等地区开展试点工作，受益人群非常有限，部分试点地区2016年一季度仅护理失能人员150人次左右。如继续将失能、半失能老年人的照料责任完全交由家庭负责，会显著增加家庭的经济负担，甚至突破家庭的承受极限。同时，护理险缺位会导致一些本应通过积极健康管理得到改善的老年病、慢性病支付需求增加，加重了医保基金的长期财务压力。

　　推动社会保障再分配“补短板”的政策建议

　　全面推进社会保障供给侧结构性改革，补齐再分配“短板”，更加充分、更加合理发挥收入再分配调节功能，重点在推动社会保障制度的整合与定型，健全完善兼顾各类人群的待遇确定和调整机制，优化保障供给和社会风险应对方式，使社会保障成为新常态下密实牢靠的社会安全网和风险稳定器。

　　(一)以推动制度整合定型为核心，实现社会保障公平全覆盖

　　一是继续扩大各类社会保障制度的覆盖范围。继续实施“全民参保登记计划”，以小微企业、非公单位员工、农民工、劳务派遣员工、灵活就业人员、城镇个体户等为重点，通过严格执法、扩大宣传、权益累计以及适当降低费率等方法，持续扩大覆盖面，并积极向家政服务、网络就业、农村新兴产业从业人员延伸，使社会保障从制度全覆盖真正走向“人群”全覆盖。

　　二是大力推进养老和医疗保险城乡统筹发展。加快推动城乡居民基本医疗保险“两保合一”，在省级层面建立面向农村居民和城镇非正规就业居民的统一城乡居民医疗保险政策，包括统一经办部门、筹资标准、药品目录、支付水平、基金管理和信息系统等，拉平城乡居民间的基本医保待遇水平。进一步加强财政投入，改善筹资结构，逐步建立与城乡居民负担能力相适应的个人缴费机制，提高个人缴费贡献比重，规范居民养老和居民医疗保险待遇自然调整机制，逐步缩小职工保险和居民保险待遇差距。

　　三是循序渐进提高社保基金统筹层次。社会保险等保障项目遵循大数法则的运行原则，基金统筹层次越高，覆盖人群越广泛，社会保障的互助共济功能和风险分担作用也就越强。要坚持循序渐进的改革思路，合理、适度地提高其他社会保障项目统筹层次。巩固职工养老保险省级统筹成果，加快推进基础养老金全国统筹，在全国范围内逐步统一单位缴费费率。对于职工医疗、工伤、生育等社会保险项目，要综合考虑人口结构、疾病病谱、公共资源配置结构等因素合理确定风险池范围，应优先推动实现地市级统筹向省级统筹过渡。

　　(二)以健全待遇确定和调整机制为突破，理顺代际收入分配关系

　　一是构建科学适度的养老保险待遇正常调整机制，平衡基金收支压力。参考各国养老金待遇调整办法，构造与经济发展、收入水平、物价变化相联系的待遇调整决定机制，调整水平要与居民生活费用价格指数和职工工资增长挂钩。在调整办法上实施结构化调整，对所有参保者进行定额化普遍增长，同时将一部分调整份额与缴费相挂钩，使基础养老金待遇调整幅度回归合理区间，符合各方面承受能力。

　　二是完善基本养老保险统账结合基本制度，形成合理代际责任分担机制。以养老保险制度顶层设计改革为契机，重新优化统账结合制度结构，停止做实个人账户试点，统筹使用个人账户与统筹账户资金，提高资金利用效率，阶段性下调单位缴费两个百分点，减轻在职一代人供款负担。改革个人账户计算公式，提高记账利率水平。做大全国社保基金，将部分国有资本经营收入和国家重要资源收入统筹充实全国社保基金，为人口老龄化高峰预筹资金储备，减轻在职人员的赡养负担。

　　三是规范退休人员医保待遇资格条件，落实权利义务对等原则。加快启动退休人员参保缴费改革，根据退休人员实际负担能力，按照养老金收入的2%作为个人缴费费率，适当延长医保最低缴费年限，未满退休地最低缴费年限职工需按照灵活就业人员标准逐年补缴，实现代际缴费责任的公平化。改进个人账户资金使用，实施门诊统筹报销模式，对老年多发病、慢性病所发生诊疗费用进行分担，进一步减轻参保人员经济压力，同时避免职工退休时积累权益的集中兑付。

　　(三)以优化改善保障供给方式为基础，构建更加坚实的社会安全网

　　一是增强失业保险制度的保障性与灵活性。扩展失业保险制度保障功能，促进制度更好适应经济社会环境变化和就业形势改变，注意将因宏观经济环境变化和产业政策变化导致脱离岗位职工纳入失业保险保障范围。加快实施农民工与城镇户籍职工失业保险待遇并轨，探索失业保险跨统筹地区转移接续机制，促进劳动力合理流动。加强失业保险基金对产业结构调整企业职工的就业促进作用，对困难企业在岗职工提供职业培训和就业补贴，对离岗灵活就业职工提供社保补贴。

　　二是做好社会救助政策与其他社会政策的协调和衔接。促进各项社会救助措施与最低工资标准、失业保险、再就业政策、扶贫开发之间的衔接配套，适当保持距离，形成梯次保障结构。加强困难家庭经济信息核对，把“支出性贫困”纳入专项救助范围并提高救助水平，为低保边缘户等各类困难家庭的灾难性经济风险提供帮扶，消除福利捆绑问题。密切关注受产业结构调整、淘汰过剩产能政策影响行业企业职工的临时性、应急性救助需求，防止下岗失业职工家庭陷入生活困境。

　　三是加强高龄失能风险托底保障。试点并推广长期护理保险制度，推动积极应对人口老龄化，解决高龄、失能老人及其家庭的护理照料困境，筑牢织密民生安全网底。在护理保险的覆盖范围上，坚持“护理保险跟随医疗保险”的发展原则，将所有基本医疗保险的参保者作为护理保险的缴费对象，实现护理经济责任的代际分担。在服务供给上，通过政府购买服务方式对接护理院和养老护理病区，撬动医养融合产业发展。在护理资金使用方面，更多面向民办养老服务机构、社区互助组织倾向。鼓励发挥中国传统家庭照料作用，对于由家庭成员提供失能老人护理服务的，提供居家养老护理补助。

　　作者单位：国家发改委社会发展研究所

　　来源：中国发展观察杂志