“十三五”时期中国财政治理研讨会综述
《行政管理改革》
2015年4月26日，“十三五”时期中国财政治理研讨会在国家行政学院举行。来自国家行政学院、世界银行、科技部、财政部、全国人大、工信部的专家三十余人参加了会议。与会学者围绕十三五时期的“财政支出绩效评价”“财政预算评审管理”“国际社会经验分享”三大主题进行了研讨。
一、“十三五”时期中国财政支出绩效评价新理念
工信部专家巨建国建议中国及国际社会开展QCD财政绩效管理模式，其中：QCD是英文QUALITY（技术质量）、COST（成本经费）、DELIVERY（计划进度）的简称。这一模式可以实现人权、事权、财权三权分立和互相制衡。国家行政学院许正中教授建议在QCD的基础上增加EVALUATION（事前事中事后评估），由此实现从质量、成本、进展、评估四个维度全方位考评财政支出绩效。
财政部专家刘文军指出当下财政支出绩效备受关注的原因如下：第一，财政结构性管理导向引致关注财政支出绩效。随着财政支出占GDP比重由11%上升到24%，原有的总量管理转为存量管理。第二，财政体制的三层重构引致关注财政支出绩效：财政供给和市场供给关系的重构、中央与地方专项转移的重构、财政部门内部重构。第三，政府治理公开透明趋势要求关注财政支出绩效。财政部在支出绩效评价上开展了大量工作，凸显如下五个特点：第一，从工程类项目评价逐步扩展到服务业项目评价。第二，从项目评价到支出政策评价逐步开展。第三，充分考虑政策评价的多个维度：政策相关性、效率性、效应性、公平性和可持续度。第四，实现绩效评价的全过程跟踪。第五，逐步推动将评价结果作为开展下一步工作的依据。
二、“十三五”时期财政预算评审管理
全国人大专家卢凌波介绍道：2014年8月31日下午，素有“经济宪法”之称的《预算法》，在经过四次审议之后，完成了二十年来的首次大修。十二届全国人大常委会第十次会议，表决通过了关于修改这部法律的决定，国家主席习近平签署第12号主席令予以公布。修改后的《预算法》在明确立法宗旨、细化全口径预算管理制度、预算公开制度、赋予地方政府有限发债权，以及完善预算审查、监督、强化预算责任等方面做了进一步规定，凸显全面规范、透明预算、提高效率的预算制度改革方向。《预算法》是中国构建透明政府、责任政府的重要手段。中国改革强调权责匹配，意味着很多决策权需要下放到地方，这需要既调动积极性，又要有评估体系和监督方式。同时，在推进预算管理过程中要处理好财政和业务部委的关系。指标体系和评价结果也应简捷有效，要更多考虑受益人对资金使用的观点和态度。
科技部专家韩军指出：中国情况具有特殊性，财政预算评审是在经过了大量财政支出绩效评估之后才开展的。目前，中国财政治理链条“预算—监督—后评估”初步完整。科技部借鉴国际先进经验，开展了大量预算评审工作。建议：1.预算评审的指标设计不能太复杂，应尽量简单可测量。2.由于预算评审的部分指标并不好测量，需要定量和定性结合。否则，复杂指标体系会增加工作成本，会增加推行绩效预算工作的执行难度。
三、国际社会经验分享
世界银行专家罗伯特?塔列希欧（ROBERT TALIERCIO）和尤尔根?布鲁姆（J?RGEN REN? BLUM）介绍了国际社会的先进经验。不同国家绩效体系设计得各有不同：加拿大和智利是两个比较极端的例子。智利组织架构和中国类似，财政部下设绩效评价中心，通过购买服务方式，由第三方进行评价。这种模式，各部委不发挥主要作用，只发挥配合作用，评估方法、评估过程全部由评估中心决定。另外一个极端例子，加拿大评估中心则作用较弱，只确定业务流程、提供评估方法，但是评估工作本身是预算部门自己开展。因此，中国确定采用何种评价体系时，要研究下这两种模式，进行权衡取舍。两种利弊侧重点不同，智利强调问责观点，加拿大可以发挥主人翁作用，更好地将评估应用到制定决策过程。
世界银行在国际社会也开展了一些财政预算和绩效评价的工作，有一些好的经验和建议。以医疗行业为例，在推出新药前需要检验药效，可以设计实验组和对照组，实验组服用新药，对照组则服用没有任何有效成分的安慰剂。要注意的是：第一，在开始实施措施前，实验组和对照组应各条件相近。第二，靠随机分配实验组和对照组避免出现偏性。第三，可以在小规模范围内实施并评价，再决定是否扩大范围。哥伦比亚政府就采用这种模式对学校配餐工作进行了评价，经过两年的全程追踪监督和对比，哥伦比亚政府提出统一购买框架协议，通过竞争招标形式确保高质量餐饮企业中标，从而破解以往各学校自行配餐导致餐饮质量低和腐败现象滋生的问题。显而易见，这种方法费时费钱，不能任何项目都这样做，但是一些新的有争议的政策，这样评价还是大有好处。而哥伦比亚政府搞集中采购反对声很大，比较适合这种方法。
四、总结
“十三五”时期是中国改革的关键阶段，是“每向前迈一步都很难”的改革深水区，财政改革是全面深化改革的重要切入点，绝不仅仅是一个部委的改革，更不仅仅是技术层面的改革，而是涉及政府各个部门利益的错综复杂的改革，需要增强改革承受力、应变力、调控力，敢于“啃硬骨头”，大胆破除一起阻碍改革的体制机制障碍，推进财政改革向纵深发展。
（作者系华北理工大学管理学院副教授、国家行政学院博士研究生。）
（来源：行政管理改革）
一、“十三五”时期中国财政支出绩效评价新理念
工信部专家巨建国建议中国及国际社会开展QCD财政绩效管理模式，其中：QCD是英文QUALITY（技术质量）、COST（成本经费）、DELIVERY（计划进度）的简称。这一模式可以实现人权、事权、财权三权分立和互相制衡。国家行政学院许正中教授建议在QCD的基础上增加EVALUATION（事前事中事后评估），由此实现从质量、成本、进展、评估四个维度全方位考评财政支出绩效。
财政部专家刘文军指出当下财政支出绩效备受关注的原因如下：第一，财政结构性管理导向引致关注财政支出绩效。随着财政支出占GDP比重由11%上升到24%，原有的总量管理转为存量管理。第二，财政体制的三层重构引致关注财政支出绩效：财政供给和市场供给关系的重构、中央与地方专项转移的重构、财政部门内部重构。第三，政府治理公开透明趋势要求关注财政支出绩效。财政部在支出绩效评价上开展了大量工作，凸显如下五个特点：第一，从工程类项目评价逐步扩展到服务业项目评价。第二，从项目评价到支出政策评价逐步开展。第三，充分考虑政策评价的多个维度：政策相关性、效率性、效应性、公平性和可持续度。第四，实现绩效评价的全过程跟踪。第五，逐步推动将评价结果作为开展下一步工作的依据。
二、“十三五”时期财政预算评审管理
全国人大专家卢凌波介绍道：2014年8月31日下午，素有“经济宪法”之称的《预算法》，在经过四次审议之后，完成了二十年来的首次大修。十二届全国人大常委会第十次会议，表决通过了关于修改这部法律的决定，国家主席习近平签署第12号主席令予以公布。修改后的《预算法》在明确立法宗旨、细化全口径预算管理制度、预算公开制度、赋予地方政府有限发债权，以及完善预算审查、监督、强化预算责任等方面做了进一步规定，凸显全面规范、透明预算、提高效率的预算制度改革方向。《预算法》是中国构建透明政府、责任政府的重要手段。中国改革强调权责匹配，意味着很多决策权需要下放到地方，这需要既调动积极性，又要有评估体系和监督方式。同时，在推进预算管理过程中要处理好财政和业务部委的关系。指标体系和评价结果也应简捷有效，要更多考虑受益人对资金使用的观点和态度。
科技部专家韩军指出：中国情况具有特殊性，财政预算评审是在经过了大量财政支出绩效评估之后才开展的。目前，中国财政治理链条“预算—监督—后评估”初步完整。科技部借鉴国际先进经验，开展了大量预算评审工作。建议：1.预算评审的指标设计不能太复杂，应尽量简单可测量。2.由于预算评审的部分指标并不好测量，需要定量和定性结合。否则，复杂指标体系会增加工作成本，会增加推行绩效预算工作的执行难度。
三、国际社会经验分享
世界银行专家罗伯特?塔列希欧（ROBERT TALIERCIO）和尤尔根?布鲁姆（J?RGEN REN? BLUM）介绍了国际社会的先进经验。不同国家绩效体系设计得各有不同：加拿大和智利是两个比较极端的例子。智利组织架构和中国类似，财政部下设绩效评价中心，通过购买服务方式，由第三方进行评价。这种模式，各部委不发挥主要作用，只发挥配合作用，评估方法、评估过程全部由评估中心决定。另外一个极端例子，加拿大评估中心则作用较弱，只确定业务流程、提供评估方法，但是评估工作本身是预算部门自己开展。因此，中国确定采用何种评价体系时，要研究下这两种模式，进行权衡取舍。两种利弊侧重点不同，智利强调问责观点，加拿大可以发挥主人翁作用，更好地将评估应用到制定决策过程。
世界银行在国际社会也开展了一些财政预算和绩效评价的工作，有一些好的经验和建议。以医疗行业为例，在推出新药前需要检验药效，可以设计实验组和对照组，实验组服用新药，对照组则服用没有任何有效成分的安慰剂。要注意的是：第一，在开始实施措施前，实验组和对照组应各条件相近。第二，靠随机分配实验组和对照组避免出现偏性。第三，可以在小规模范围内实施并评价，再决定是否扩大范围。哥伦比亚政府就采用这种模式对学校配餐工作进行了评价，经过两年的全程追踪监督和对比，哥伦比亚政府提出统一购买框架协议，通过竞争招标形式确保高质量餐饮企业中标，从而破解以往各学校自行配餐导致餐饮质量低和腐败现象滋生的问题。显而易见，这种方法费时费钱，不能任何项目都这样做，但是一些新的有争议的政策，这样评价还是大有好处。而哥伦比亚政府搞集中采购反对声很大，比较适合这种方法。
四、总结
“十三五”时期是中国改革的关键阶段，是“每向前迈一步都很难”的改革深水区，财政改革是全面深化改革的重要切入点，绝不仅仅是一个部委的改革，更不仅仅是技术层面的改革，而是涉及政府各个部门利益的错综复杂的改革，需要增强改革承受力、应变力、调控力，敢于“啃硬骨头”，大胆破除一起阻碍改革的体制机制障碍，推进财政改革向纵深发展。
（作者系华北理工大学管理学院副教授、国家行政学院博士研究生。）
（来源：行政管理改革）
责任人编辑：万鹏、谢磊
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