[摘 要] 日本熊本地震核心区域的震度达到最高级，但人员伤亡规模较小，从基于时间序列的分析来看，日本政府高效发布灾害信息，地方政府自动设置指挥机构，防卫省、海上保安厅、消防厅等部门在短时间内实现了大规模力量投送，凸显了日本政府近年来应急体系建设取得的重要成果。

       2016年4月14日20时26分、16日0时25分，日本熊本县先后发生里氏6.5级、7.3级地震，依照日本震度级别计算，其中人口较为密集的熊本县益城町、西园村达到了最高级7度，截至24日9时，直接造成48人死亡，2人失踪，重伤267人，轻伤1018人，民房全毁1527处，半毁1414处，部分受损2718处。整体来看，此次日本地震核心区域的震度达到最高级，但人员伤亡规模较小，特别是，日本政府高效发布灾害信息，地方政府自动设置指挥机构，防卫省、海上保安厅、消防厅等部门在短时间内实现了大规模力量投送，凸显了日本政府近年来应急体系建设取得的重要成果。

       一、基于时间序列的国家应急响应概况

       从时间序列的分析角度来看，日本政府应急响应迅速，中央和地方政府的初始响应工作均在5分钟内完成，其他相关机构均依法快速响应。一是中央政府和都道府县应急指挥机构依法迅即设置。在14日20时26分地震发生时，熊本县政府自动设置灾害对策本部；在16日零时25分地震发生时，除熊本县以外，大分县、福冈县、长崎县自动设置灾害对策本部。14日20时26分地震发生时，首相官邸与各省厅的指挥机构相继启动，20时26分内阁府自动设置灾害对策室，20时26分警察厅自动设置灾害对策警备本部，20时26分海上保安厅自动设置第十管区地震灾害对策本部；20时31分设立了首相官邸对策室，5分钟后，安倍晋三发布了3项全国指令：要紧急掌握灾害损失状况，要地方自治体与中央政府密切配合全力应对灾害，要对国民及时发布避难、受害等相关信息。二是自卫队、海上保安厅、消防部队等出动迅速，配合协调有序。在14日20时26分地震发生后，21时05分熊本县知事向消防厅发出支援请求，消防厅迅即调派周围待命紧急救助队快速支援。截至4月23日0时，日本自卫队共出动联合任务部队2.5万人，132架飞机，12艘舰艇；海上保安厅出动238艘水面舰艇，飞机52架；消防厅调派604名消防人员驰援灾区。三是灾害监测预警信息发布及时。地震后，日本气象厅利用地震海啸监视系统、NHK电视新闻网等灾害信息监测和发布网络，迅速向公众发布灾情信息。NHK在接到预警信息后在30秒内中断正常节目，实时向全国连续播报灾害信息。四是政府信息相对公开透明、发布渠道多样。日本中央政府除了在广播电视和新闻发布会公布信息外，在政府各机构的网页也同时公开信息，还在首相官邸网页上开设专栏，发布首相和官房长官发布的命令、应对措施和主要记者招待会的录像。主管消防厅的总务省、内阁府等部门在网上即时公布各地的消防部门汇总的灾情。五是救援救助成效显著。在此次救援中，紧急消防救助队共救出86人，转运伤员289人，其中通过空中救援体系，转运重伤员19人，争取了重要的救治时机。在救助工作中，政府在灾区的36个市町村，快速开放615处避难场所，接纳67136人；在灾后5天内，紧急调派并发放90万份食物，内衣、袜子20万套（双），除菌液10万瓶等大量物资。

       二、国家巨灾应急响应准备工作分析

       日本政府积极开展巨灾应对准备工作，为此次响应工作奠定了坚实基础。一是把国土强韧化作为一项国家基本战略。2011年3月11日东日本大地震后，日本中央政府总结自身教训，借鉴英、美等国经验，为加强整体抗灾力，把推进国土强韧化作为“百年大计”，设立了国土强韧化担当大臣，专门成立了内阁官房国土强韧化推进室，2013年通过了《国土强韧化基本法》，2014年发布了《国土强韧化基本计划》。该战略明确要将日本建设成为“防灾大国”，提出日本防灾基本目标是保护民众、维持国家和社会的机能、保证国民财产和公共设施损失的最小化、迅速复兴经济；在具体的政策中则把应急管理体系建设纳入城市建设和日常社会管理中，加强城市防灾减灾与恢复重建的系统性规划设计，并提出了整修铁道和高速公路等交通大动脉的备用道路等系列措施。二是构建“平、灾、战一体化应对”的应急管理体系。在首相府设立危机管理室，并专设危机管理监（相当于内阁副大臣级），直接辅助首相进行巨灾危机决策，其职责包括应对大规模自然灾害，与航空器、核电等相关事故，绑架或恐怖行为等重大事件，武力攻击事件，援救滞外国人或网络恐怖行为等相关突发事件；日本中央和地方政府的危机管理办公室协助行政首长联络和协调日本自卫队行动，并实际承担战争情况下军事动员和人员疏散、应对核生化等军事功能。三是制定了巨灾情况下的业务连续性计划。2010年6月，中央政府的各省厅和都道府县全部制定了业务连续性计划，加强指挥、交通、通信等关键部门和重要基础设施的抗灾抗毁能力，以促进地震、海啸等巨灾情况下，本部门的关键业务能够持续、有效开展。2013年8月，日本都道府县60%的公共组织都制定了业务连续性计划。四是建立科学的巨灾场景，定期开展国家层级的巨灾应急演练。2003年以来每年在首相官邸举行所有内阁大臣参加的巨灾应急指挥演练。五是建立巨灾应对评估与改进制度。东日本大地震发生后，日本中央防灾会议开展了系统性的评估和调查分析工作，2011年在日本大地震中实际伤亡21707人，伤亡规模在其控制目标范围内，但没有考虑到海啸的规模过高，导致福岛核电站的备用柴电机组全部无法正常运转，最终导致核泄漏。从2011年5月28日至2011年9月28日，先后召开了12次内阁大臣级专题会议，来检讨期间巨灾应对中存在的主要问题，并快速改进其国家应急管理体系。六是加强对巨灾应对的社会宣传与教育工作。日本的一些地方都针对其灾害风险的特点，设定了以巨灾应对为主题的防灾馆。东京都防灾馆中专门设定了东京都直下型7.3级地震，死亡11000人时的场景，以开展对市民的教育培训与宣传工作。另外，日本2006年拍摄完成的电影《日本沉没》，片中大地震引发海啸造成日本列岛被淹没的场景，就是在众多日本灾害应对专家参与指导下完成的，旨在提高国民巨灾风险意识。

       三、推进我国的“十三五”期间应急体系建设的建议

       当前，我国正在制订“十三五”期间应急管理体系规划，应在深刻总结分析自身问题的基础上，研究借鉴日本等国家应急管理体系建设的经验，树立科学的应急体系建设理念，加强应急管理的一体化、规范化、标准化、科学化建设，提升我国应急响应的整体效率。

       （一）树立科学的应急体系建设理念

       一方面，要把“平灾结合、平战结合”和“国土强韧化”作为应急体系规划设计的重要理念与出发点。要考虑应急管理体系与国家安全体系的兼容，把国防动员、非战争军事行动与应急体系建设一并考量；研究把“国土强韧化”理念融汇到应急体系建设和新型城镇化建设等政策中，增强全社会以及基础设施应对灾害的“韧性能力”。另一方面，要重视“一体化”的应急体系建设理念。加强应急体系一体化建设是由我国应急管理工作的性质、特点、目标和任务所决定的。要充分考虑未来突发事件风险，须将各类重特大突发事件风险，以及当前与未来风险一体化考量，合理确定应急体系的建设规模、重点和进度；要充分考虑公民个体、应急管理人员、应急管理组织机构的能力建设；要逐步解决应急管理资源条块分割、部门分割、行业部门急于自我发展、而对应急管理体系整体考虑不足的问题。

       （二）要把应急管理制度建设作为一项战略工程

       在总结我国应急响应教训与经验的基础上，抓紧修订《突发事件应对法》。一是研究建立国家巨灾初期快速响应制度，构建巨灾应对决策支持机制。在国务院应急办基础上，针对不同的灾害风险，设立相对固定的巨灾应对参谋组，并研究建立专家值班和快速征召机制，制定辅助中央领导巨灾快速决策工作规范。二是构建“立体化、全天候、多灾种”的综合应急救援体系。研究优化和逐步整合公安消防、安全生产救援、人防、地震、民政救灾、水面救援等应急力量，切实提高政府应急服务的质量与水平；抓紧研究在预备役、民兵基础上，建立国家应急志愿者队伍。三是完善国家专项应急预案编制方法，建立国家巨灾应对演练制度，按照业务连续性管理方法，研究修订国家专项应急预案，制订国家专项应急预案编制指南。在评估国家巨灾风险分析与评估的基础上，设立大地震、大洪水等基准场景，建立国家巨灾应对演练制度，定期开展中央、跨省区、跨部门的巨灾应对演练。四是建立国家重特大突发事件应对评估与改进制度。要建立或指定权威性的重特大突发事件应对评估与改进的领导机构，在巨灾发生后，对应对过程进行制度化、系统化总结与回顾，对现场应急指挥与调度、突发事件响应效率和效能、关键决策、多部门协调与配合、资源整合与应用等重点工作的规范性进行梳理和评估，以及时完善应急管理体系建设。五是制定高中级公务员应急管理训练大纲，举办“国家巨灾应对专题研讨班”,调训发改、财政、公安、民政、安监、卫生、人防、地震、水利、气象等领域领导干部，以及军队、武警等相关部门的干部，完善国家巨灾应急协调机制，不断提高我国巨灾应对的整体效能和效率。?

       （作者系国家行政学院应急管理培训中心(中欧应急管理学院)副教授。）

       （来源：行政管理改革）