当前，我国正在全面迈向创新驱动，其成效如何直接决定着中国经济的未来。现在我们转向创新驱动发展新经济有很多工作要做，如支持这个产业、支持那个产业，改变很多制度，建立一套体系。但在这个过程中从发展政策的意义来讲，有没有牛鼻子呢？我们认为在创新驱动过程中，如果政策上不能找到一个牛鼻子的话，就会陷入眉毛胡子一把抓，甚至实际效果背道而驰。如果有，我们认为就是要大力度地推进中国产业政策转型。

       一、发展阶段转换呼唤产业政策转型

       产业政策为什么需要转型？其基本出发点在于适应不同发展阶段下不同政策目标的需要。有一种观点认为，中国产业政策对中国经济增长都是负面作用，没有正面效果，这当然失之偏颇。应该说在中国经济过去三十多年的高速增长中产业政策发挥了重要作用，特别是在起点低、技术落后的情况下，降低了一大批产业自主学习摸索的成本和风险，迅速缩小了和发达国家的差距。但现在时代变了，我们过去是低收入国家，现在正进入中等收入国家；过去中国产业发展的基本路径根本上可以概括为追赶和模仿，而现在要转向创新驱动，但促进创新和促进追赶模仿的政策手段有根本的不同。对于追赶和模仿而言，因为有一个现成的成功案例摆在面前，未知因素和不确定性总体上比较小，政府可以通过加强学习、汇聚专家意见，集中力量支持和扶植走在正确道路上的企业，从而缩短追赶过程中的成本和风险。而对于创新而言，没有现成的成功案例摆在我们面前，到底创新的机会在何处，往哪个方向是正确的路线，这些都是目前所不知道。创新的机会分布在市场各个角落，创新的正确方向需要不断试错，通过市场的演化来验证。因此，政府在此过程中面临着高度的信息不完全和不对称，政府不可能亲自设定一个正确的方向和明确的预定目标。打一个简单的比方，这就好比是组织一个团队跑步至既定地点，或者是在茫茫丛林中找东西这两类任务之间的区别。这两种情况下团队的领导方式和手段是完全不同的。前者需要整个团队对前方目标有统一的认识，行进过程中有高度的纪律性，大家在统一协调下进行分工合作等。而后者则更需要鼓励每个成员独立开展工作，增强探索和冒险精神，鼓励每个成员提高对寻找目标的敏感性、对环境的适应性等。

       二、传统的产业政策已经成为创新驱动的关键制约因素

       在实践中，我国产业政策在促进经济高速增长的同时，已经表现出来诸多负面因素。主要表现在三个方面。一是产业政策失灵现象经常存在，特别是从技术进步和创新促进的实际效果来看，产生了良好效果的案例比较少，负面案例比较多。在一些产业政策十分密集的行业，比如汽车、钢铁等行业产能增长普遍较快甚至大规模出现产能过剩，但从技术水平和世界前沿技术水平的差距缩小方面来看则大部分没有达到大家预期。而在一些产业政策相对较少的行业反而技术进步的速度超过大家预期，比如说互联网、电子商务等。二是产业政策导致的“创租”与“寻租”现象严重，一些企业套取甚至骗取政府的各项支持资金等类似案例频频发生，相关领域成为腐败现象高发区。三是过大过全的产业政策体系及其实施已经明显干预和扭曲了微观经济主体的运行，在不少方面已经成为形成良好市场竞争秩序的制约因素。从创新驱动来讲最根本的一点在于，传统产业政策从理论到执行手段和细节与对创新的激励在很多方面都是背道而驰的。创新是高度不确定性的，创新机会是高度分散的，对创新的激励首要的是有一个关于创新的良好市场，使得创新者能够成为市场竞争的优胜者。而深度介入市场运行的产业政策一定会扭曲创新市场的运作，甚至使得寻租者成为市场胜利者，创新者也就失去了创新的积极性。

       一个典型的案例是新能源汽车产业。发展新能源汽车，我国起步并不晚，也非常重视。大概在三十年前国家就开始大规模支持新能源汽车的研发。到了两三年之前，美国电动汽车企业特斯拉突然崛起，我们才猛然发现，我们仍然没有产生新能源汽车领军企业，和美国比又明显地落后。那为什么我们有大力度的产业政策，却没有产生“特斯拉”呢？传统的产业政策到底碰到了哪些问题，为什么没有促进创新的很好产生呢？有几个问题值得重视。特斯拉的创立者马斯克并非汽车界人士，为什么特斯拉没有从汽车界内部产生呢？马斯克原来是电子支付系统PayPal的创始人，然后去做汽车而创立了新能源汽车的领军企业。而我们推进相关产业政策时，盯住的是国际一流企业，像通用、奔驰等，尽管进行了大量跟踪研究，但最新的领军企业没有在这些大企业里产生。特斯拉的迅速发展非常重要的创新在于两个，一是生产汽车的组织方式，马斯克充分借鉴硅谷以IT行业为代表的企业生产组织方式，主张用非传统汽车企业的方式认识和生产汽车，他甚至到现在都认为他生产的不是汽车，是移动智能终端。二是过去大家研究电动汽车普遍认为瓶颈在于电池不行、储能不足以支撑电动汽车的发展。马斯克一个创造性的想法是，一块电池能量不足，但多块电池加到一起可能就可以了。他想，哪怕用手机电池，把几千几万块电池集中起来，做一个很好的管理系统，让它们产生足够的能量来解决这个问题。这和原来主流汽车界解决问题的思路完全不一样。这个故事告诉我们创新的重要特征，首先，它高度不确定，你不知道正确方向在哪；再者就是熊彼特所讲的“创造性破坏”，能把创新做好的可能不是现有的成功企业，而是一个外部进入者，现有成功企业往往不愿意推进颠覆式创新，因为这可能损害现有的“蛋糕”，特斯拉就是一个典型的例子。

       正是因为创新具有这样的特征，所以传统产业政策不能适应其需要。传统政策的核心特征是选择性补贴，即把认为重要的、代表方向的好企业、好产业挑出来，政府给予大力支持和扶植，这样一种政策逻辑如果是针对追赶型经济，有一个成功标杆竖在前面，比如向发达国家学习，采用选择性补贴的方法大体可以。但如果是着眼于创新驱动时，未来在何方实现大家并不知道，政府同样也不知道，专家也不知道，此时如果进行选择性补贴根本不知道“选什么”，如果一定要“选择”则一旦选错就变成创新的桎梏了。比如，当时研究电动汽车，业界大家普遍认为有两种技术路线，一是纯电动汽车，二是混合动力汽车。到底哪一种是正确的方向，权威专家各持己见，众说纷纭。从当时的政策选择来看，混合动力技术路线甚至占据上风。若干年之后，大家发现特斯拉有它完全不同的一套纯电动的技术方案，并得到市场认可。这告诉我们，我们很难事先知道什么样的技术路线是正确的，选择性补贴的传统产业政策手段必然不可行。

       因此激励创新根本不是通过产业政策把现有的成功创新者挑选出来加以鼓励，而是创造一个市场能够发现创新、能够赋予创新合理市场价格的正确机制。从近代历史看，专利制度是这方面的成功案例。专利制度通过赋予技术创新者对成果享有排他性的获取收益权利，很大程度解决了技术创新的激励问题。那么，商业模式的创新怎么激励呢？现有的办法是给予股权，通过一套金融制度的安排，通过股权激励来解决。不管哪种方式，其根本，都是通过完善市场让创新者成为市场竞争的获胜者和获利者。按照这个思路，我们可以从两个维度来理解产业政策，如下图所示，纵轴衡量政策对创新激励的程度，横轴衡量政策对竞争的扭曲程度，这样可以把坐标系分成若干区域，也即把政策分成若干不同类型。传统产业政策大部分在左下角领域，因为它往往需要发挥劳动力密集的比较优势，政府给予大量补贴，对竞争往往是扭曲的，我们可以称之为追赶型产业政策。将来应进入右上角的区域，即既能促进竞争又能促进创新的产业政策，通过竞争真正去激励创新者。

       图“竞争-创新”分析框架

       三、迈向竞争和创新政策

       以上分析表明，实现创新驱动迫切需要推进产业政策转型，即从传统产业政策迈向竞争和创新的政策。从许多新兴工业化国家的发展经验来看，随着经济发展阶段的转换往往带来产业政策的目标、内容、手段和实施方式的转型。在发展初期，产业政策的目标主要是扶持主导产业或者保护幼稚产业，通过政策的直接干预，帮助企业利用比较优势，实现对先进国家的模仿和学习，实现跨越式发展。而当经济发展到一定阶段，随着与发达国家的差距逐渐缩小，技术革新逐渐失去模仿对象，自主创新成为经济进一步发展的关键动力。此时，发展战略和政策议程也会发生变化，开始从比较优势战略向创造有利于竞争和创新的社会经济环境方向转换，战后日本、韩国的发展历程都很好地印证了这一点。英国也有类似经历，英国在20世纪六七十年代曾经学习日本，培育大量国家队企业，鼓励大企业去学习美国，缩短差距。后来发现美国真正的创新引领者并不是已经成功的企业，是新产生的像英特尔这样不断冒出来的新企业，是促进创新不断涌现的市场环境。所以20世纪八九十年代，英国又开始废除大量的产业政策，转向维护市场竞争、鼓励创新的政策体系。那么，具体到中国而言，如何从传统的产业迈向创新与竞争政策呢？具体做法涵盖甚广，但以下几个方面十分重要。

       首先，从政策目标上，应从以产业扶持为主转向维护竞争和促进创新。也就是说，要把维护竞争和促进创新作为政策首要的基础性目标，用竞争和创新政策取代传统产业性政策成为基础性政策。这样，打破地方保护，建设和维护全国统一性大市场；打破行业进入壁垒，鼓励创新和创业者进行“创造性破坏”；完善市场的基础设施，形成以市场为核心的创新创业体系；改进政府对研发的支持和管理方式，等等，这些内容从整体上应该大大重要于传统的以产业扶持为主的政策措施。

       其次，从政策手段上，应从挑选型政策为主转向普适型政策为主。强制性实施的挑选型产业政策弊端日渐显现。过去常用的产业目录指导政策在实际操作上常常失之主观，且计划赶不上变化；人们习惯的投资审批、核准、市场准入等管制政策，带来对市场竞争的扭曲，造成寻租和腐败行为，催生生产能过剩，加剧市场波动等，负面效果越来越突出。产业政策的普适性指政策在其规定时间对政策客体具有普遍适用性。因为从鼓励创新而言，政策切入点不应该是对象的身份特征，而应该从创新链条上各环节外部性的大小、风险和不确定性的程度等方面介入。因此，应在满足机会均等和产业可持续发展原则的基础上，从挑选赢家转向有效提供服务；从正面鼓励和补贴为主转向更重视负面清单制度，非法规禁入领域各市场主体无论大小、无论性质一律有平等的进入机会；从更重视大企业、“国家队”转向更重视中小企业。

       最后，从政策程序上，应从行政批文方式转向行政立法渠道。要按照“有所为，有所不为”的原则，尽快让竞争与创新政策制定主体回归中央政府，并建议制定竞争与创新政策法，不断加强对行政机关和公务人员的法律规范，加强对行政机关决策活动进行监督的法律规范，为推进竞争与创新政策由行政批文向行政立法转型提供必需的法制程序保障。各项政策的出台都应经过一定的法定程序，通过政策法制化解决政出多门、消除中央地方冲突。从组织机构上，健全竞争与创新政策的决策机构、协调机构、执行机构、咨询机构和监督机构的体系。可以考虑在立法机关设立专门的“国家竞争与创新政策委员会”，承担起对国家竞争与创新政策绩效的综合评估，对竞争与创新政策需求的宏观指导，对相关政策出台过程的有效监管等职能。建立竞争与创新政策的第三方评估机制，对任何产业政策的出台，都要进行对创新和竞争的影响的评估。?

       （作者系清华大学社会科学学院经济学研究所教授、博士生导师）

       （来源：行政管理改革）

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