[摘要]以政府作为单一主体的反贫困方式在现代社会治理中存在着诸多问题。但是在企业、社会组织与个人参与反贫困的同时，政府的主导地位不容动摇。因此，应当从制度与法律建设、动员发挥其他主体力量等方面，完善政府在民族地区农村反贫困当中的职责。

       我国民族地区反贫困主体由政府和社会组成。在此过程中，政府发挥绝对主导作用。反贫困的政府主导有其历史传统和现实需要的合理性。然而，以政府作为单一主体的反贫困方式已不适应现代农牧区的发展要求。

       一、政府在民族地区农村反贫困中的局限

       由于国家和地方政府更多地对扶贫进行规划设计、政策制定、资金筹集、组织实施和效果评估，这种“自上而下”的方式致使各部门在反贫困过程中出现扶贫项目偏离目标群体、资源筹集分配暗箱操作、资金“跑冒滴漏”财务不公开透明、操作实施环节问题百出，贫困人口怨声不断的现象。[1]

       （一）财政投入不足与运行监管不力

       民族地区多处于边疆地带，远离政治经济中心，受到中央资源辐射程度较低。随着我国农村反贫困标准的不断提升，政府扶贫资金的不断增加，有限的财政资金在公共支出上表现得越来越吃力，政府投入在民族地区反贫困过程中存在很多“盲区”，扶贫资金的运行监管也出现严重问题。无论是区域瞄准，还是贫困县、贫困村、贫困户瞄准，都会有相当一部分贫困人口处于扶贫体系范围之外。同时，作为传统扶贫的主导，政府的扶贫效率呈现出边际效益递减的状况。[2]政府扶贫工作急于求成，临时短期的扶贫资源投入，使得脱贫农户返贫现象普遍，减贫效果差、不稳定。第一，贴息贷款运行当中贫困户获得贷款难，金融机构的营利性质与扶贫贴息的政策性发生矛盾，贷款回收状况差。第二，以工代赈过程中虚报项目骗取专项资金，项目实施偷工减料，地方配套资金不到位。第三，瞄准贫困区域或贫困县的做法使县域内的贫困者和非贫困者均获得扶贫资源，扶贫资金“撒了胡椒面儿”，真正的贫困者获益很少。第四，政府扶贫资金被挪用，用于维持党政机关正常运行、实现当地经济发展和维护社会稳定。第五，各地区扶贫资金项目的获得很多时候是通过申报，这种方式使得资金分配与贫困实际程度存在差异，扶贫资金的分配不够公平合理。第六，扶贫资金项目审计监察制度不完善。如，扶贫资金使用违规违纪、扶贫项目的招投标暗箱操作、监督审计乏力。

       （二）政府自利性与反贫困失效

       政府作为理性的经济人，和个体一样，是自私理性追求利益最大化的。[3]政府自利性有合理与不合理两面。合理的自利性是政府为自身的生产与发展创造有利条件，[4]而不合理的自利性是政府利用扶贫资源进行腐败寻租。资源的稀缺性决定了府际竞争、人际竞争。强势部门和强势人群得到扶贫资源，而边疆民族地区弱势政府部门和贫困群众被边缘化，最终使真正的贫困农牧民无法受益。各级政府在发放扶贫资金实施扶贫项目时，不是以实现社会公平正义为目标，而是按照市场原则根据偏好实施逐利行为。同时在公共选择学派看来，政府部门的工作人员也是普通人，不比其他人高尚或低劣，他们在扶贫过程当中亦会表现出能力不足、嫌贫爱富的情况。

       同时，对政府机构的年度绩效考核也在很大程度上促使各级政府官员倾向选择短期能够见成效、出成果的扶贫项目。个别“好大喜功”的地方政府重点扶贫工作不是在当地最需要的地区开展，而是有意选择容易出政绩而实际并不是最贫困的农村进行。政府部门和工作人员自利化的倾向在很大程度上使真正的贫困者进入“贫困陷阱”的恶性循环当中。

       （三）传递机制僵化与信息失灵

       政府作为一个庞大的官僚机构，难以摆脱“尾大不掉”的积弊，影响政府的灵活性。在现代风险社会，特别是面对日新月异的人为风险，政府往往显得反应迟钝、行动不便，加之体制内墨守成规的官员，民族地区反贫困的成果并不尽如人意。在扶贫开发中，政府更多地关注应急与事后补救，忽视对贫困地区采取预防机制。政府作为公共产品和公共服务的提供者，要发挥通盘考虑的作用。但是实际上，政府不可能全面周到顾及细节地应对贫困人口的各种问题和现实需求。在理念和实践上，都要求政府从“全能”向“有限”进行转变。在此基础上，政府如果过分关注某些群体的特殊利益，必然会影响其他群体的获益，致使社会整体出现不均衡甚至发生动荡。

       从纵向上讲，政府作为扶贫资源的传递者和管理者，主要通过自上而下的渠道逐级进行资源的下沉。这种传递资源的级别机制使得贫困人口的实际情况难以被最上层政策制定者直观、全面了解。这种“信息不对称”可能导致扶贫资源和项目的选择与贫困人口的实际需求不相符，政府和贫困人口之间的沟通出现困境。而逐级传递资源的方式还可能造成“漏桶效应”，资源到了贫困人口的手中已所剩无几。从横向上来看，政府各管理部门职能交叉、政出多门，扶贫资金分散在不同机构。行政区隔、“九龙治水”，又严重影响了扶贫资源的整合和利用。

       二、政府在民族地区农村反贫困中的主导地位

       （一）民族地区反贫困的政府角色定位

       新中国成立之后，社会福利政策政府垄断，政治体制和社会政策设计使得政府成为社会福利的唯一供给主体，市场与社会组织没有存在的空间。政府责任依据意识形态、政治体制来设定，并没有考虑包括少数民族地区在内的民众的实际需求和权力实现。改革开放以后，政府的权责有所收缩，市场开始发挥极其重要的作用，人们的生活更多地通过购买得以实现，个人也被定义为福利责任的承担者。政府的责任走向了另一个极端，即仅去承担体制转型过程中利益受到剥夺者的基本生活保障。在此过程中，市场机制逐利的本质必然导致贫富二元分化，使得内陆政治经济资源集中地区与边疆少数民族地区各项事业差距悬殊。20世纪末，政府逐渐回归并重新承担起福利责任，民族地区反贫困制度走向以政府为主导的多元福利供给模式。

       （二）民族地区反贫困中政府的应然责任

       首先，政府具有制度规划的责任。不同级别政府进行制度设计，建立民族地区反贫困制度体系，引导政策发展方向。设计民族地区反贫困制度，不仅要关注中短期规划，还需制定长期规划，不仅设立原则性要求，还要制定具体实施机制；建立具体、量化的评估与实施机制。规划的制定要为民族地区反贫困提供稳定的制度环境。中央政府制定全国一般民族地区的反贫困政策法规，规划民族地区反贫困实施的方向。地方政府制定本区域地方发展规划，区县政府健全反贫困机制并落实上级政策。另外，民族地区反贫困制度框架设计还有一个重要的规划内容是统筹各责任主体之间的关系，即使政府、企业、社会组织、个人之间形成合作机制。这在我国民族地区反贫困整体制度体系当中是基础和首要任务。

       其次，政府具有资金和政策支持的责任。民族地区反贫困中的政府资金支持是指政府通过一定渠道与途径筹资，投入民族地区进行反贫困的财务活动。它可以通过以下方式实现：向贫困者直接发放补贴；在扶贫项目中进行资助；向反贫困其他主体提供直接资助；给予其他反贫困主体税收优惠或其他信贷补贴等。政府具体的资金支持政策建议包括：扩大民族财政支出比例；建立持续增长的反贫困财政预算投入机制，保障投入资金与反贫困进程的同步增长；优化资金投入结构，通过投资扶贫项目等。

       政策支持的责任包括对企业、社会组织等提供优惠支持政策。主要指土地划拨、对公共建筑设施的无偿使用、公益性捐款税前扣除资格与减免企业所得税等税收优惠、金融支持政策等。指向性很明确的反贫困政策可以在很大程度上引导企业和社会组织积极投身民族地区反贫困。

       最后，政府具有管理监督的责任。包括管理、监督和评估。现阶段，民族地区企业的正常规范运营和社会组织志愿行为都对政府的监管提出了更高的要求。政府监管作用有力的发挥，也可以更有效地激发社会组织与企业的积极性。

       总之，政府“主导者”的角色扮演，是民族地区反贫困责任主体多元化的根本保证。因此，强化和提升政府责任是构建民族地区反贫困责任主体多元化体系的重要因素。

       三、民族地区农村反贫困中政府主导作用的发挥

       （一）增加扶贫资金投入与合理府际资金配比

       少数民族贫困县是现阶段扶贫攻坚的主要对象，根据这些地区的特殊情况，应当享受特殊优惠政策，加大政府财政扶贫资金投入力度，确保少数民族贫困县与其他地区反贫困进程同步进行，甚至超过其他地区进度。首先要增加中央财政扶贫资金投入，逐年提高少数民族贫困地区反贫困资金总量，加大扶贫专项转移支付力度，增加因政策性因素导致少数民族贫困地区财政支出增加项目的补助。建立多形式筹资渠道，设立民族贫困地区开发基金，发行特种国债等加大扶贫资金投入力度。国务院提出“中央财政扶贫资金的新增部分主要用于连片特困地区，国家大型项目重点工程和新兴产业要优先向符合条件的特困地区安排”。同时，财政部、国家发改委和国务院扶贫办印发的《财政专项扶贫资金管理办法》中也明确提出“中央财政专项扶贫资金分配坚持向西部地区、贫困少数民族地区、贫困边境地区和革命老区倾斜”。

       以内蒙古为例，笔者认为结合兴安盟“老少边穷”的实际，在财力投入方面应当给予重点倾斜。按照项目统筹、用途不变、捆绑使用的原则，以旗县为单位，整合使用农林、水利、国土资源等相关开发部门的财政资金，在资金分配上实现向贫困地区倾斜。各相关部门在项目落实、资金安排上优先向贫困地区倾斜，确保其资金供给高于全盟农牧区发展速度。《国务院关于进一步促进内蒙古经济和社会又好又快发展的若干意见》中明确提出：“对中央安排的公益性建设项目，取消旗县以下（含旗县）以及集中连片特困地区盟市的配套资金。”这一项意见的落实将可以有效减轻贫困旗县的财政支出负担。

       在财政投入方面，内蒙古的扶贫开发投入长期以来更多地依靠中央财政，自治区配套金额少。而有限的配套资金又主要来自自治区本级财政，盟市、旗县级政府反贫困投入力度小且多寡不均。反贫困工作是各级党委、政府的责任，因此应当建立完善自治区、盟市、旗县财政扶贫资金投入和增长机制。

       （二）加强法制建设与创新监管机制

       民族地区政府在进行反贫困时，各部门权利不清、责任不明，主要以各级政策和文件为依据，法制化程度不高。扶贫行为自由随意，部门相互推诿扯皮，扶贫水平难以提高。因此，要积极争取相关法律的出台，从国家层面上使民族地区扶贫的目的、意义、价值等通过法律的形式有章可循。从中央到地方的各级政府，要制定明确受助者的资格、使扶贫行为精准化规范化。对政府在反贫困当中的失范行为要明确并追究其法律责任。

       形成制度化决策流程，建立民族科学的反贫困决策机制。在政策实施中，通过信息不断地反馈，调整政策方向内容。建立健全政府部门内部外部监督机制，增强对政府的监督特别是对扶贫资金项目使用的审计监管。对于民族地区的反贫困，行之有效的方法不仅是呼吁政府增加投入，更为重要的是对现有资金实现合理有效的管理使用。

       强化扶贫资金监管机制。在群众监督机制建设方面：通过群众参与对扶贫资金的评议、设立村级扶贫资金项目监督员、扶贫资金签收反馈制度等一套群众监督机制的建立，使得扶贫资金投入和使用情况被民众及时掌握。建立扶贫资金信息公开平台，借助网络、报纸、广播等起到定期公开有关扶贫资金投入和相关信息，方便群众了解扶贫资金的使用情况。在监督责任制方面：中央、各省（市）扶贫资金投入的相关部门应该根据扶贫资金的发放单位建立扶贫资金的使用责任制，由谁发放则由谁负责。做到不但应足额、按时发放扶贫资金，更应监督扶贫资金的使用过程，严格追究对扶贫资金使用不当监督不力的相关责任人的责任。在审计制度建设方面：根据少数民族贫困地区资金用途对扶贫资金使用情况建立一套审计制度，对扶贫资金使用的数额、用途、效果进行严格审计与评估，实现对每一笔扶贫资金负责。相关部门相互配合，对扶贫资金进行严格把关，对审计不合格的应及时纠正。对于审计出存在严重问题的扶贫资金项目，应严格追究其法律责任。

       （三）动员与支持各类扶贫主体

       为了更好地动员企业和社会组织等主体参与民族地区农村反贫困，从而构建以政府为主导多元参与的反贫困体系，政府应当予以政策和资金的倾向性扶持。

       随着经济发展和人们意识的提高，企业加入反贫困工作，是包括民营企业在内的广大企业应当主动承担的社会责任。政府配合企业完成三大任务：一是鼓励有能力和条件的企业积极投资贫困地区基础设施或重大项目建设，帮助民族农村牧区因地制宜发展主导产业。二是鼓励企业从自身出发，积极开展捐赠活动。三是发挥企业是社会就业大载体的优势，鼓励企业积极有序地吸纳贫困人口特别是贫困家庭高校毕业生就业。村企结对共建、外来企业帮扶等形式可以灵活多样，把国家有关扶贫专项资金、项目和企业帮扶投入有机结合起来，使村企在自愿结合、互利互惠的基础上结成利益共同体。既充分调动企业扶贫的积极性，又有助于大大提高扶贫效益。立足培育贫困地区整体自我发展能力为核心，因企因地制宜搞好帮扶工作。

       因此，在反贫困的营利性领域，政府要更多地利用市场，引入市场机制开展扶贫。可以在贷款、税收等方面给予优惠吸引企业入驻贫困地区，对企业提供税收、技术支持和公共服务，帮助企业提高资金利用率。但是在提供优惠政策的同时，政府要对扶贫龙头企业进行监管，以避免企业将扶贫资金或优惠政策挪作他用，影响扶贫政策的发挥。同时，对于没有积极带动贫困地区经济建设，提供就业岗位少甚至骗取优惠资金政策的企业，政府要加大惩处力度，切实保障扶贫政策发挥效果。对于具有明显带动力的龙头企业，政府还要进行一定的奖励，通过奖罚并举，提高龙头企业扶贫效率。[5]

       对于为农牧民提供贷款的金融机构，政府要进一步改革信用社体制，使其真正服务于农牧民。引导更多的资金投入农村牧区，建立新型金融组织和农牧业发展基金，推广小额信贷，解决农牧户融资难的问题。

       在反贫困的非营利领域，政府要加强与社会组织的协作。为社会组织提供更多的扶贫开发机会，政府要改善法律和政策环境。首先，要对社会组织在民族地区反贫困当中的作用、价值、组织方式和监督途径加以界定。其次，为了调动更多的非政府组织实施公益行为，政府应当简化行政审批程序，为方便其挂靠主管部门开通绿色通道，为社会组织更多地参与扶贫项目大开方便之门。当然，这是在政府对社会组织的性质、运行原则和方式以及其资金流向、使用进行动态监管的基础之上进行的。增加政府对社会组织的资金投入总量，对于已合法登记的社会组织，如果存在严重违规操作，适时将其清除，以保障有限的资源投入从事公益、真正为贫困者服务的社会组织当中。同时，政府要放宽标准，鼓励更多的社会组织加入教育、医疗等公共服务中，让更多的社会组织成为扶贫项目的实际操作者。为了缩减政府机构的冗员、提高政府资金的利用率，应当放手将非营利性扶贫事务交予社会组织去做，政府更多地通过购买服务的方式实现从具体项目当中脱身。

       当然，为了使社会组织能够良性运行，政府还应当对其进行必要的指导监督。遏制社会组织的行政化倾向，保持其补政府服务所缺的灵活性特征；管控社会组织利用善款从事营利的行为，恢复其公益性特征。

       参考文献

       [1] 唐新，靳伟.非政府组织参与政府扶贫：过程、成效及问题[J].四川师范大学学报（社会科学版），2013(4).

       [2] 叶文振，严静.以企带村 济困共荣[J].福建行政学院学报,2013(2).

       [3] [美]丹尼斯?缪勒.公共选择[M].韩旭,杨春学译.北京：三联书店，1993.

       [4] 金太军，张劲松.政府的自利性及其控制[J].江海学刊，2002(2).

       [5] 闫东东，付华.龙头企业参与产业扶贫的进化博弈分析[J].农村经济，2015(2).

       (来源：《行政管理改革》2017年第9期)