［摘要］政府治理制度的创新乃是新区未来发展和繁荣的基础。新区治理创新的基点乃是全面落实人民中心的发展思想，以人民中心的政府治理为基本价值导向。在此基础上，建立和发展民主参与、府际跨域协同治理、政府和社会的合作治理以及整体性政府治理的新治理典范。

       从历史上到现代，任何一个国家和地区，欲求政治的安定、经济的发展和富足，民生的利乐，建立和发展一个完善的、健全的，有能力的、负责任的，具有理性和效率的政府治理体系乃是最重要的先决条件。我们绝对没有看到一个经济发展很好或者政治稳定的国家和地区，其政府治理体系是贪腐的、低能的和无效率的。是故，优良的政府治理乃是发展和繁荣的必需品而非奢侈品。雄安新区之设立，乃是党中央从宏观历史角度出发，着眼于京津冀区域协同发展，面向未来做出的一项重大战略性决策。良法美策贵在能行。能行之关键固然与公共事务与问题的性质、规划之理性与周密、资源的充裕等有关，更与执行者（政府）的能力有直接关联。唯政府治理能力之高下与大小，实与制度的设计与制度的理性有密切的关系。政府治理乃是一套制度安排（institutional arrangement），透过这套制度安排，公民和社会的各种群体表达自己的利益、行使他们的合法权利、承担自己的责任，并且有效地调动和利用各种资源，解决公共问题，管理公共事务，实现公共的利益和福祉。是故“治理事关重大”（governance is matter）已经成为国际社会之共识。党中央提出雄安新区的建设和发展要体现高起点、国际化、有中国特色，余窃以为，这亦是对政府治理制度设计的要求。本着国际化视野、本土化思考的原则，本文拟对雄安新区政府治理创新进行理论上和学术性的探讨。

       一、人民中心的政府治理

       政府治理的起点和核心在于其为之服务的人民。从严格意义上而言，政府本无其脱离社会而存在的独自价值。在现代民主社会，政府存在的价值和意义在于公共价值的创造；而公共价值的核心在于人民对政府之合法与合理的期待。是故政府本无心，唯以人民之心为心；政府本无利，以人民之利为利；政府本无力，以人民之力而有力。这一点，即使传统社会的贤者明君亦有清醒的认知，所谓“天下非一人之天下，天下人之天下”“民之所好好之，民之所恶恶之”。这点即使天下之至恶之徒也非能公然反对。从历史到现代，王朝更替，治乱衰败，究其根本，在于政府权力和政府治理的异化。马克思指出“以往国家的特征是什么呢？社会起初用简单分工的办法为自己建立了一些特殊的机关来保护自己的共同利益。但是，后来，这些机关，而其中最主要的是国家政权，为了追求自己的特殊利益，从社会的公仆变成了社会的主人”。［1］这种情形，即使是在宣称所谓最民主的国家中都没有能够避免。如何跨越国家治理的历史困境，在马克思主义创始人看来，只有真正确立了人民群众在社会中的主体地位，才可能使整个社会的普遍利益真正体现出来，并在国家和政府的治理中得到集中的反映。

       习近平同志从马克思主义的历史唯物主义出发，在新的历史时期提出了人民中心的发展思想。以人民为中心的发展思想，反映了坚持人民主体地位的内在要求，彰显了人民至上的价值取向，确立了新发展理念必须始终坚持的基本原则。在2016年全国城市工作会议上，习近平同志提出人民中心的城市治理观，指出“做好城市工作，要顺应城市工作的新形势，改革发展的新要求，人民群众的新期待，坚持以人民为中心的思想，坚持人民城市为人民”。以人民为中心的发展和以人民为中心的城市治理，为雄安新区政府治理提出了明确的基本原则和核心价值导向。

       任何一个区域的公共治理和行政，无疑会涉及诸多领域，也涉及诸多功能的履行，如：秩序的行政（形成秩序，防止冲突和暴力）、规制的行政（对经济和社会行为进行干预，以促进公平和效率）、服务的行政（直接或者间接地向人民提供各种公共产品和公共服务）、发展的行政（促进经济、社会、文化事业的发展）、创新的行政（促进知识的进步、科技的创新以提高竞争力）等等。但是归根到底，最核心在于以有效的、透明的、负责任的、平等的、经济的和以能够满足人民需求的方式，在最大限度减少各种风险的情况下，确保人民各项权力和利益的实现。显然，区域和城市的治理，远远超过了对资源的利用、管理及经济的增长，而进入到人的发展和人性尊严的层级。据此，新区的治理要以实现人民的基本权利，保障人民关切的核心利益为根本。对新区治理是否良好的检验，乃是对人民实现其政治、经济、社会、文化权利以及利益方面，所努力的程度如何。

       未来新区政府治理的主旨在于本着人民中心的原则和民生主义的立场，顺应民众的期望和需要，研究如何使生活在这一区域的人民解决民生的问题，共享发展的成果和福利。所谓民生者就是人民生命之繁衍、生存之保障、生计之发展，简言之，即人民之生活也。首先要使人民群众和社会大众能够维生，即维持生存，谋求衣、食、住、行、育、乐等基本问题的解决；不仅能够维生，而且能够安生，即要使人民的生存安全能够得到保障，免于各种灾难和侵害，而有“免于恐惧”（free from fear）的权利和自由；不仅能够安生，而且还能够和生，做到身和同居、语和无诤、意和同悦、见和同解、律和同遵、利和同均，使得家庭和睦、社会安宁、互助合作、平等均和；不仅仅能够和生，而且能够乐生，即政府和社会共同努力，通过各种教育以及社会化的手段，养成人民正确的人生观念和价值观念，以及健全的人格和高尚的情操，使人民精神健全、心情愉快、智德双修、自得其乐；不仅能够乐生，而且能够遂生，即要创造自由和良好的环境，使人民能够尽其禀赋，充分发挥其才能，使得人尽其才、才尽其用，在自我发展和自我实现的同时，对社会和国家做出最大程度的贡献。如此，才能尽人之性，能尽人之性，则能尽物之性；能尽物之性，则可以与天地参矣。

       以人民为中心的治理，也意味着未来新区治理绩效观和绩效标准的改变。传统上，财富以及经济绩效一直被人们视为衡量一个社会、一个地区和城市是否良好的重要指标。这一指标是建立在这样一个假设或信念的基础之上，即透过经济产出和经济绩效的提升，一个社会和城市就会自然变好。事实上，财富并非是我们追求的最终目标，仅仅是达成更神圣的目标之手段。客观上的财富指标并不能衡量人民对内在生活或者生活质量的感受。经验证明，对财富的过度追求、对物的痴迷、对市场价值的崇拜，可能摧毁文化的价值、破坏人际交往的社会网络、瓦解社会的团结、降低人民的幸福感。事实上，经济增长和经济绩效的目的并非要增加物质产品的消费，而是要扩大和富化人民的幸福感，使人民能够去苦得乐，只有在提高了人们的幸福感或者幸福水平的时候，经济因素才能显得重要。因此，衡量治理绩效的标准，实在于人民的获得感、幸福感和满意度。所谓人民的获得感，系指透过城市的发展和进步，城市居民能够真正从城市发展中获得实实在在的、看得见的、摸得着的实惠、利益和好处。所谓的幸福感是普通市民如何看待其生活、生活的环境以及生活品质的主观感受，它是一种感性的和认知的评估的结合。它不是精英阶层或者知识界的意见，而是生活在城市中普通市民的感观和意见。所谓的满意度，是城市治理的目标、过程和产出的结果能够满足市民合理期待的程度。质言之，城市治理绩效最终评判者是城市居民，即要以人民高兴不高兴、人民答应不答应、人民满意不满意作为评价城市治理是否好坏、是否优劣的根本标准。

       二、民主参与的治理

       人民参与政府与公共事务的治理乃是社会主义民主政治的基本要求和特征之一，也是人民中心的发展在政府治理领域的具体体现。民主的本意乃是统治者与被统治者之间尽可能地同一化，也就是政府的组织与施政以民意为依归。衡量民主的一个最重要的标准就在于人民参与的广度和深度，所谓的广度就在于有多少人参与到公共事务的治理中，而所谓的深度就在于在多大程度上影响了公共事务的决策和执行。在现代社会中，政府治理的正当性的源泉在于治理的理性，而透过人民参与，即透过公开透明、意见沟通、协商对话、理性说服，达成合理的权威判断和选择，而不是恣意专断做出决定，乃是理性产生的合理途径。是故，民主政治的理性以及政府治理的理性，最核心的体现为透过正当程序参与的理性（participation rationality）。从这个意义而言，参与治理的正当性是不言而喻的，它不仅仅能够把权力控制在其范围之内，而且能够防范权力的滥用；它不仅仅能够弥补政府信息的不对称和知识的欠缺，而且能够集思广益，增加政府解决问题的可能性；它不仅仅提高决策的精准性（accuracy of decision），而且能够强化人民对于决策的可接受性（acceptability of decision）；它不仅仅能够从消极意义上履行责任，而且能够积极地促进政治和公共责任的实现；它不仅仅是在消极意义上保障人民的自由和权利，而且能够在参与的过程中，增强公民的社群意识、国家意识，提升公民的公共责任感。正是在这个意义上，马克思主义十分重视人民参与治理的意义和价值，认为在广泛民主参与的情况下：“国家全体成员同国家的关系就是自己同自己现实事务的关系，这一点是不言而喻的。国家成员这一概念就已经有了这样的含义：他们是国家的成员，是国家的一部分，那么他们的社会存在自然就是他们实际参与了国家。不只是他们参与国家大事，而且国家也参与他们的事情。要成为某种东西的有意识的部分，就要有意识地去掌握它的某一部分，有意识地参加这一部分。没有这种意识，国家的成员无异于动物。”［2］

       人民参与公共事务的治理，固然与人民自身的素质，如自主意识与参与意愿以及专业性知识的多寡有关，但切不可以此作为否认参与治理的理由，不管这样的理由如何的富丽堂皇和义正词严，都掩盖不了特权政治、精英主义以及谋取少数人特殊利益的利益集团政治的本质，因为在缺乏民主参与治理的情形下，国家政权以及政府只不过是在普遍利益的形式下，谋取和保护少数人的特殊利益的工具。这正是历史上的旧政权以及资本主义国家和政府治理的本质所在。以美国为例，美国是典型的精英政治和利益集团政治，其结果就是“70年代到21世纪初，收入和财富的不均在与日俱增”，以及“美国世代流动性的比率大大低于众多美国人相信的，甚至低于传统上被认为僵化和等级分明的其他发达国家。”［3］

       新区未来的政府治理的成效，最终取决于人民的有效参与。对于新区政府而言，要扮演好回应者的角色，即能够基于开放的态度，让民众有表达意见和利益的机会，并主动探寻民众对改革发展中所遇到的问题、所涉及的政策的意见和看法；要发挥好沟通者的角色，能够把新区发展的理念、政策意图、各种行政措施等等，主动向外公布；要发挥好协调者、整合者、平衡者的角色，谋取实现多方面的利益，生存和发展。为此，需要建立健全促进人民参与的基本制度，这些基本制度举其要者，包括：（1）政府信息公开制度。本着公开是一般原则，而非例外的准则，全面实现政府信息公开（freedom of information），实现人民之知情权（the right to know），促进人民的参与，发挥直接监督之效果。（2）民意调查制度。政府应将民调制度常态化与静态化，定期与适时地了解社情民意，以作为政府决策与施政的依据与参考。（3）决策咨询制度。政府在政策制定或者决策前，主动向社会和其他部门征询意见或者反映，以为抉择之参考。可设置正式的专门的咨询委员会，或者透过非建制性咨询（个人咨询、代表性的集体咨询），以达到集众思、广忠益、除隔阂、增互信的目的。（4）政府建议制度。政府鼓励社会各界对公共问题的解决与公共事务的管理，自由提供应兴应革的意见，以作为决策的参考。（5）听证制度。政府在重大决策前，本着公开、公正、职能分离的原则，应给予当事人、利害关系人和社会各界提供意见之机会，以作为决策之参考和依据，使得决策过程更加合情、合理、合法。（6）研究发展制度。政府就需要解决的公共问题，提出专题交由专业人员或者专业的研究机构进行系统深入的研究，本科学的精神和方法，提出可行性的解决问题的方案或者对策。

       三、府际跨域协同治理

       新区发展与治理，是一个具有高度政治性的、跨域性的公共战略议题。这一议题的范围超越了传统的、单纯的中央与地方，单一的政府部门或者政府层级的管辖之外。其涉及的诸多公共事务的管理问题，如空间规划与发展、交通运输与基础设施建设，环境保护与环境资源的管理、开发与利用，工商事务与经济发展、社会福利与公共服务等，均涉及许多地区、部门以及利害关系人，这就需要从整体的、可持续发展的和广域行政的角度来构建治理的体制（governance regime）。这一体制不同于传统的中央与地方（集权与分权），亦不同于传统地方政府之间的竞争性体制，而是一种新体制，其最大的特点就在于府际之间的跨域协同治理。

       跨域治理（across boundary governance）乃是为促进经济和社会发展，在原有区域空间形态与规模发生变化或者重组，地方基础设施规模和社区结构发生重大转型，公共事务和公共问题日趋复杂和相互依赖的情形下，对原有的地方治理模式提出新要求和挑战的回应。跨域治理的主要目标在于解决公共事务上的棘手问题（wicked problem）和跨部门议题（across-cutting issues ），而形成的不同层级、多个辖区政府之间的共同努力和联合行动。跨域协同治理的途径是多样的，如垂直型（中央与地方政府之间的协力）、水平型（地方政府之间的跨域合作）以及组织间的合作或者协力（inter-organizational collaboration）。这种治理体制的核心乃是各个行动者之间的参与、协调与合作，它是在正式层级控制之外而产生的一种替代性的制度安排。行动者之间的关系乃是一种权力分享（power sharing）关系，而非控制关系；同时也是一种权力赋予（power to），透过合作创造新的权力，以期共同行动，创造价值。其基础在于行动者之间的相互依存和资源的交换和共享；在于行动者之间的信任以及互惠。

       学者克里斯滕森（Christensen，1999）曾经提出，从自主到协力合作的光谱上，政府可以采取不同形式的合作，这些具体的方式包括：自主（autonomy）、信息交换（information exchange）、共同学习（joint learning）、评鉴与讨论（review and comment）、共同规划（joint planning）、共同负担支出（joint funding）、联合开发（joint venture）以及合并（merger）。［4］2017年8月，北京市与河北省人民政府签署《北京市人民政府河北省人民政府关于共同推进河北雄安新区规划战略合作协议》。根据协议，北京市将在协同创新、公共服务等七个方面与河北展开战略合作，这也开创了府际合作治理的新的典范，其前景值得期待。

       从国际的经验和中国的实际来看，未来新区府际合作协同治理体制的建立和完善，还需要考虑以下基本的问题：一是领导协调机制。考虑到新区的战略定位的重大性，可考虑在国家层面设立专门的领导协调机构，以统筹、协调、指导新区的规划、建设和发展。二是法制的建立与完善。现行的宪法和法律，虽未禁止政府间跨域治理的可能性，但是也没有相关的法律制度促进政府间的合作关系。地方性的法令制度往往划地自限，很少提及跨域治理事宜。法制规范的疏漏，加之行政辖区割裂本身导致的本位化，使得跨域治理缺乏法制依据。因此，未来可考虑在法制层面予以积极和建设性回应，制定促进政府间合作的法律制度，明文规定合作的范围、方式、合作的规则、经费的负担、组织的架构、人力资源的配置、争议的解决以及相应的责任等。三是财政资源的配置。任何的政府行动都是需要财政配合的，即政府的财政收支与事权之间有对等的关系。考虑到府际存在的收支结构的不平衡（包括垂直的财政不平衡和水平的财政不平衡），特别是在地方政府间普遍存在的财源不足的情况下，彼此之间的合作，共同解决跨域问题的意愿和能力则显得不足。另外由于地方财政收支是各自为政的，因税源归属的争议也往往影响合作。同时也要看到，地方政府拥有的资源往往是比较有限的和稀少的，这也导致了治理能力的不足以及与中央的矛盾。因此，如何矫正财政不平衡问题，建立均等化的财政转移制度，亦是影响府际合作协同治理的重要基础性制度。

       四、政府社会共同治理

       当代政府治理所面临的环境特征在于环境的复杂性、动态性和多样性。传统上以政府为中心的治理模式，即政府垄断社会经营权，高高在上，发号施令，并期待政府解决所有社会问题和完成所有社会任务的治理方式导致了更多的不可治理性。正是在这种背景下，政府与市场部门、社会组织共同配置资源（coallocation），共同生产公共产品和公共服务（coproducton），共同管理公共事务（comanagement）的共同治理模式已经成为世界性政府治理的趋势。

       政府与社会共同治理并非是要解构政府，我们仍然需要强有力的政府。正如管理学大师德鲁克所讲的：“事实上，我们期望在以后的几十年里有更多的而不是更少的行政管理权力……但需要一个不同以往的政府。”“政府要放弃那些不起作用的事情，从来没有起作用的事情；已失去效用以及已经无法起作用的事情。集中力量于那些起作用的事情，确实产生效果的事情以及改进组织工作能力的事情，要做更多的已证明成功的事情。”［5］在社会主义市场经济体制下，既然市场在资源配置过程中发挥决定性的作用，政府的首要任务和职责就是要为市场机制的作用发挥创造良好的环境。考虑到中国现在的情形，问题的关键乃是透过何种的政策和行为促进市场机制的进一步确立和作用的发挥。

       在这一方面，新区是大有可为的，也具有创新的巨大空间。新区政府可以透过市场的自由化、市场的促进化和市场的活泼化等公共政策和策略，激发市场的活力。所谓的市场自由化，核心在于解除不必要的政府管制，透过开放更多的市场主体的加入，发挥市场竞争的作用，以实现高的效益。所谓的市场的促进化，乃是在市场机制不存在或者失灵的地方，利用价格机制分配既有的财货或者创造新的可以市场化的财货。所谓市场的活泼化，乃是在市场存在而运作不佳的情况下，政府建立起激发市场功能的政策，如经营权、路权和建造权的公开招标和拍卖。当然，政府同时亦要关注市场化及其推进过程中可能产生的问题，如社会责任、社会公平与正义以及可能出现的寻租与腐败问题。

       除了政府与市场和企业之间的公私伙伴关系之外，政府与社会组织之间的合作也十分重要。一个好的政府治理，并不是人民需要什么就给什么的治理，而是让社会和人民学会自己管理自己事务的治理。考虑到社会组织在政府治理的过程中发挥着公共问题的发现、公共议题的倡导、直接提供公共服务、监督市场和政府等积极作用，政府要为社会组织的发展和成长创造良好的环境。政府首先要转变角色，要从管理者转变到引领者和倡导者；从公共服务的直接生产者转变到服务的提供者。社会能够自己解决和处理的问题和事务，政府就不直接介入；政府可以通过更加积极的方式，如向社会组织购买服务、政府补助、人才培养与专业化提升等，促进和强化社会组织之体质，使其具有提供服务的能力和水平。

       政府与社会共同治理的基础在于能够在政府与市场，政府与社会之间建立起制度化的连接。一方面，政府必须拥有充分的自主性，以防止市场和社会团体为追求私利而施与的压力，防止被利益集团围猎和俘虏；另一方面在公共政策的执行过程中，与市场与社会建立合作的链接，使得各自的比较优势能够得到发挥。

       五、整体性政府治理

       政府职能的履行，公共事务的管理，公共服务的提供最终还是要透过政府组织这一机构载体来实现。正是在这个意义上，韦伯式的理性的科层组织一直被人们视为现代化的重要推动力量。因为指挥命令关系代替了讨价还价的交易关系，与市场相比，降低了交易成本，而且专业化的职能分工，也提高了管理的效率。唯在现实社会中，科层组织也出现许多令人诟病的弊端，人们通常以官僚主义来概括和形容。学者高姆雷（Gormley，1989）认为，传统的科层组织的弊端在于：依附主义（clientelism），服务于特殊利益群体；渐进主义（incrementalism），自我封闭、安于现状和抵制变革；帝国主义（imperialism），扩大权力，扩张资源；偏狭主义（parochialism），站在本位主义的立场考虑问题，缺乏整体的观点。［6］因此，改革传统的科层体制，建立新的组织形态便成为各国政府改革的目标之一。

       从我国的情况来看，抛开其他方面的因素不论，就从管理架构及其运作来看，政府组织所存在的主要弊端在于：（1）由于政府机关的事权不够确实，未能把握机能一致原则，使性质相同的工作或者活动，交由一个机关全权办理，以至于出现系统不分明，工作不确实，甚至出现彼此牵制和争功诿过的现象。（2）由于过度强调结构功能的组织观，相信成立组织是解决问题的办法，导致水平组织的数量相对较多，不仅超过了有效的控制幅度，而且增加了组织之间的协调成本。（3）因专业化分工而导致的部门主义、部门利益，由此产生和出现治理中的分割、各自为政，缺乏整合和协调。（4）因管理的层级过多而产生的流程繁杂、延误时效、效率低下以及权力过于集中的问题。（5）政府组织内部机构类型缺乏适当的分类；而且机关的名称杂乱，体例不一，许多机关从名称上看不清楚其归属。

       未来新区政府架构的设计和建立，应避免出现传统的缺陷，充分落实完整、统一、效能之原则，建立整体性政府治理的新架构。所谓整体性政府，即在整体战略、规划和政策的主导下，透过政府整体性的运作，向社会和民众提供整体性的服务，以求得政府效能的整体性提升。整体性政府的基本特点在于：（1）它是以社会和民众的需求为出发点，而非政府各自机关的职责需求为出发点。（2）它追求的是公共问题的整体解决，即政府的整体效能，如就业率的提高、犯罪率的下降、民众健康状况的改善、教育的发展、环境的改善、资源的善用等等，而非各个单位狭窄的内部行政效率的提高。（3）它强调的是政府部门和层级相互之间的合作和协作，而非各自为政，画地为牢。（4）它的目的在于为社会和民众提供整合性的服务，而不是让民众奔波于各个部门和单位。

       欲实现整体性政府，需要做到以下方面：（1）政府机构设置合理化。政府机构应切实适应政府核心职能的转变，应本着市场和社会能做的，政府就不做的原则，实现政府规模的精简化；新区政府所辖一级机关的设立应本着所处理的公共事务乃涉及重要决策，业务范围关系广泛的公共福祉，预算达到一定的标准等原则进行考虑；必须在专业化分工和事权整合之间达成平衡，体现事权集中、职掌明确原则。（2）强化政策的领导与统合功能，保证政策、规划的整体性，防止政出多门的现象。（3）建立整合的信息系统，以作为政府整体运作的支援体系，实现信息共享，防止信息孤岛。（4）建立整体性预算制度（pooledbugets），从整体发展和长远的角度谋划政府的预算，防止年度预算和部门预算的弊端。（5）建立整体性的跨功能的绩效评估制度，以结果为导向，强调整体效能。

       现代信息科技以及网际网络的发展，为整体性政府提供了强有力的技术支持。透过网络科技，将政府业务链接起来，突破传统的政府层级和部门疆界，建立以网络为基础的整合性政府（web-based integrated governance），为社会和民众提供整合式的、无缝隙的、单一窗口的服务已经成为世界各主要国家政府改革的趋势。从目前的发展来看，科技的发展为政府治理的创新提供了新的契机。如无线宽频和移动网络的发展，为移动政府创造了条件，政府能够将政府的信息和服务，立即告知人民并保持双向的互动。在无线科技或者“超网络”（Hypernet）的支持下，政府的信息和服务可以随时随地跟着公民进行；在大数据的人工智能的支持下，政府的运作和服务可以更精准。在运用科技创新政府方面，新区具有充分的后发优势，完全可以有更高的起点。

       新区政府治理新典范的创建，是一个创造性的学习过程，即学习、创造、转换和不断修正的过程。在这一过程中，新区政府既要有美好的愿景，亦要有实现“自我超越”（personal mastery）的能力。政府治理的创新需要改变传统的心智模式；需要改变从经验学习的错觉，因为任何的经验皆具有其时空的有效范围。新区政府需要一种公共企业家的精神，透过持续不断的创新，实现美好的未来。（作者：张成福，中国人民大学公共管理学院教授，博士研究生导师）