雄安“新城”与京津冀城市群发展战略展望
《中共中央党校（国家行政学院）学报》
［摘 要］本文回顾了雄安“新城”战略的理念和发展过程，根据十九大提出的新时代的新发展理念、城市发展规律和雄安新城战略的构想，进行了建设性思考和讨论。作者提出，雄安建设是为应对疏解北京发展压力而设计出来的一步破局之旅，但牵涉到的问题却是时代性的大问题，是解决人民日益增长的美好生活需要和发展不平衡不充分之间的新矛盾的一个重大样板工程。雄安规划，处于世界新工业和新技术颠覆性变化的前夜，应该认真借鉴国内外大城区建设的经验，更进一步地解放思想，用更大格局的思维更新城市理念，进行城区的规划和建设，要跨越性思考，还要留下有序调整的空间、不断引领中国乃至世界城市的建设和发展。
一、雄安“新城”战略的背景
在十九大顺利闭幕后再论雄安，有一些独特的意义。早在2014年2月26日，习近平总书记考察北京时提出了“建设和管理好北京”的要求，并将京津冀协同发展上升为重大国家战略。经过几年密集的“京津冀协同发展”的讨论，在“通州副都”紧锣密鼓的建设过程中，党中央、国务院在2017年4月1日，又公布了建设河北雄安的决定，在雄县、容城、安新三县划出200平方公里的一个新区，作为疏解北京非首都功能和人口转移承载地。
虽然设计中的雄安不像典型的传统大城市那样跨江依海或紧靠丰富的自然资源提供地，但其重要的地理位置、久远的区域历史传承，虽不是最理想但水域宽大的白洋淀以及人口相对稀缺，区域可塑性强的特点，都对建立京津冀大都市圈有着十分重要的意义的考量，特别是作为中国北方重镇的内陆支撑点，其地理位置，或有更深层的意义。
雄安建设，一方面给中国新型城镇化提供一个高技术和高品位的样板；另一方面，擎起位于中国北方京津冀区大城市圈的一个内陆支柱，推动京津冀的协同发展和繁荣，辐射中国的北方，形成雄居一隅的城市经济带。可以说，京津冀大三角的21.6万平方公里的土地，是中国北方的“定海神针。” 它与珠三角、长三角、中部大城区鼎足而立，支撑着中华民族的伟大振兴，是中国梦的重要组成，也是解决新时期人民对美好城市生活向往需求矛盾的一个伟大实践。本文从大城区发展建设和行政区划改革的视角，讨论“雄安”新城建设将给中国经济发展带来的可能的机遇与挑战。
二、“雄安”战略的形成
在河北建立新区的设想由习近平主席和党中央直接决策，由16位顶级专家组成的京津冀协同发展专家委员会对多个选址进行了实地考察调研，考虑交通、地质、水文、环境、建设成本等因素，最终确定选址雄安，报请中央审议。
新区位于京津宝腹地，地处一马平川的华北平原，与北京、天津构成等边三角形，距北京天津各105公里。 交通便捷、生态良好、多条河在区域内交汇、 现有开发度低等特点。起步面积100 平方公里，中期发展为200 平方公里，远期控制面积为2000 平方公里（北京市为16800 平方公里，建成区2900 平方公里）。
雄安“新城”，有顶层设计构想。中国工程院主席团名誉主席、京津冀协同发展专家咨询委员会组长徐匡迪在访谈中提到，雄安与通州形成北京的两翼，成为破解京津冀发展不平衡的新的增长极，是打造世界级城市群的重要措施。雄安建设的目标是疏解北京非首都功能、优化区域空间布局、增强新区自我发展能力、紧跟世界发展潮流、培育和发展科技创新企业、吸纳和集聚创新要素资源、培养新动能，打造具有全国意义的新的创新引擎，建立全国城乡统筹发展的示范区。同时，新区坚持生态宜居、和谐共享的理念，以保护和修复白洋淀及其相关水系的生态环境为前提，提高水环境治理标准，优化水资源管理，提升华北平原的生态环境。
政治局常委，国务院副总理张高丽同志在2017年4月6日京津冀协同发展工作推进会议上表示，“要高标准高质量高水平编制新区规划，强化体制改革创新、加大政策支持力度，切实保护生态环境，研究大规模开发房地产，严禁违规建设，严控周边规划，严控入区产业，严控周边人口，严控周边房价，严加防范炒地炒房投机行为，为新区建设创造良好环境。”
国家发改委主任何立峰也承诺，国家会根据新区需要，研究提出相关具体政策，在专项规划实施、重大项目布局和资金安排上，对新区相关交通、生态、水利、能源、公共服务重大项目给予支持，与北京行政副区错位发展，有序集中承接北京非首都功能的能力。另外，还将探索新区治理新模式，深化行政管理体制改革，投融资体制改革，建立长期稳定的自己投入机制，吸引社会资本参与新区建设。
河北省政府也成立了雄安新区筹备工作委员会，并在2017年7月14—16日启动了区城市设计国际咨询现场会议，国内外12家优质设计机构派出团队参加。
专家学者们对雄安的建设也纷纷建言。 首都经贸大学副校长、中国区域科学协会会长杨开中专门提到，雄安建设需要把握好几个关系：北京城市功能疏解承载地和首都功能拓展区的关系。要吸取国内外过去的经验——如国内名校在外地办分校不太成功的经验，日本筑波科学城、韩国科技中心等地的成功经验，整建制迁入一些核心公共机构，作为新区发展的中流砥柱。要注重新区的人才集聚和服务功能，实现人才驱动、教育驱动、创新驱动。注重人口、资源、环境、发展的关系。雄安新区位于九河末梢，拥有华北最大的淡水湖，但地处我国水资源最稀缺和世界极度缺水地区，必须坚持以水定发展、定人，控制规模在250 万人左右，开发利用节水技术，建设节水型政府、企业、家庭和城镇，最有效提升水资源使用效率。注重交通与土地利用模式的互动，限制大都市圈长距离离通勤圈，避免日本东京通勤潮涨潮汐的上班族现象。
专家研究选址、中央的决策、国家部委和地方领导支持、全球规划智力参与，雄安建设的帷幕已经拉开。 新城的建设，既激动人心也充满了挑战。在人才流通、技术创新、社会转型的时代，如何在原有制度基础上打造可持续发展、适应性强、不断与时俱进的新城是一个划时代的挑战。
三、雄安机遇与挑战
雄安“新城”被定位为引领中国城乡发展现代新城示范区、产业升级和创新驱动的新经济带，生态环保的示范和破解京津冀协同发展瓶颈的举措。
城市是一个多功能的综合体，生产功能、流通功能、科研功能、交通功能、教育功能、文化功能、居住功能、娱乐功能等一应俱全。乔恩斯、哈里斯和莜尔曼指出，“城市从本质上来说是人类对地球的占据和使用的集聚地，是区域环境和人为选择和创造的结果。城市目的，是用一种被人们选择的方式来满足人们的经济、政治和社会需求。”［6］城市的目的，是给人类带来的益处极大化，将其给人类带来的痛苦极小化。自现代城市诞生以来，由于它的集聚效应和乘数效应，城市带来了巨大的生产力和创新力，许诺给人们美好和富足的生活，吸引了大量的人口涌向城市。但是，现实的经验是，许多城市往往由于增长过快、发展目标不明确、规划思考不周全和理念僵化、预测不足、人流、物流变化超越预期等许多原因，造成环境支持系统不足，如交通基础设施承载力不足、各种专业化的生产和服务功能不够、生活设施不当、卫生、教育、服务、住房体系滞后，加上管理不善，给人类社会带来更大的困扰和痛苦。城市既有人类社会最伟大和登峰造极的辉煌，但也有令人难以想象的赤贫和炼狱般的苦难。许多城市病，如贫民窟、犯罪与恐怖、交通堵塞、城市蔓延、空气和水资源污染、能源消耗 、基础设施不足、公共服务滞后等等，常常是城市发展过程中的必然现象。
雄安“新城”的建设一开始就将这些问题纳入思考，未雨绸缪搞规划、稳步前进建新城，是实现十九大不忘初心、 牢记使命、造福于民、决胜小康的新时代目标的一项重大示范性工程，既直面挑战，也是重大机遇。中国特色的优势，需要经过所有人的努力，通过雄安建设进行强有力的表达。
首先，从区位布局和城市建设愿景来看，新城建设力求破局京津冀协同的瓶颈，推进中国北方城市带的协同发展和崛起。在中国历史上，绝大多数外来威胁都是从北方开始（除了鸦片战争），包括甲午战争和八国联军侵华。北方气候寒冷、培育了强悍的游牧民族。北方的气候不利于农作物的多季种植，在农业技术不发达、时有天灾的古代，一旦遭灾，便有边境的不宁。北方的良港，也是擅长海洋实力的西方国家窥视中华大地的通道。从另一方面说，中国北方有着广袤的土地、矿藏、水草、森林、湿地和其他资源，是中国的粮仓和呼吸的命脉。大大的渤海湾，有着诸多天然良港，是中国北方通向海洋世界的命脉。 北方城市群或城市带的形成，犹如在广袤的北方大地置下了强大的堡垒和动力心脏，给北方中国带来安全稳定和繁荣富强。雄安“新城”是京津二城设置与华北内陆深处的第三个支撑点，是京津前沿的大后方。三足鼎立，成千年中华大地的磐石之势。另外，新城在开阔广袤之地用现代技术之力打造未来城市，可以是新技术、新理念、新思想的实验地和城市典范。立百年之范，探索未来之路，在技术使用和管理范式改革方面，都可以有无限的空间，或许这就是千年大计的意义，也是实现“伟大梦想” 的 “伟大事业” 之一。
第二，新区建设的目的是破解京津冀协同发展的瓶颈。 十九大报告专门提到要 “实施区域协调发展战略，” 以疏解北京非首都功能为牛鼻子，推动京津冀协同发展。为什么有这个瓶颈，什么是牛鼻子上的“鼻栓”—— 关键之处，其实是许多专家和政府工作人员都意识到的问题。京津冀作为中央层面的国家发展战略已经提出经年有余。北京十分积极，但期望中央大量拨款支持；河北很期望，努力承接北京非首都功能和迁移的工厂，但大量的新区建设的资金、人员安置资金、技术和政策，并没有能力自我解决； 天津作为一个大城市，有自己的工业、税收、历史传承和天然良港，还有新建的滨海新区，可以自我运行，在协同发展中应该扮演的角色和应起的作用仍不明确。所以三地协同，雷声大，雨点小；努力推进，但没有解决大问题、宏观问题的设想和举措。这些问题，或许与现有的行政区划和区域管理体系相关。以省市为管理单元、区域内产业决定税收和财政能力的传统管理方法，在大市场形成、城市群形成、专业化大工业和超长产业链和物流能力出现的今天，成为区域产业结构合理发展的瓶颈和掣肘因素。雄安战略的成功，必须要突破原有行政壁垒，实现财税体制、城市建设、社会管理、产业结构、人才资源、公共服务、基础设施管理的一体化。具体措施强关系可以包括新区财税分成制度（特殊单位按单位功能补贴，去除区域差异）和预算支出一体化制度，弱关系包括中央领导和干预的区域谈判和协同发展合约的制定和监督执行。 破解行政壁垒，是牢牢牵住“鼻栓”，拉动区域协同发展的关键。创新国家的建设、城市与区域和乡村共同发展的契机，深深地隐含在新区建设和京津冀协同发展的策略之中。
第三，雄安未来城市功能的定位，也需要有更加明晰的思考。 这个问题，在北京副行政中心通州的建设过程中，也有反映。比如说，作为副行政中心，通州未来如何协助中央工作，为首都北京服务？ 什么是能够配合主城区内中央政府的工作的服务、支撑和政务体系、基础设施？与中央政府各部门如何互动？其次，作为北京市的行政副中心，通州如何为全北京市的居民服务，做好地方北京的行政工作？服务中央政府与服务地方北京应该是一支公务员队伍还是两支？ 如何保证北京市民的生活起居？房山、大兴、海淀，包括西城这些区域的管理人员，到通州副都开会和讨论工作，会否舍近求远？再者，作为京津冀协同发展的协调中心，通州有独特的区位优势。但它作为桥接三地合作协同的中心和信息、资源、管理枢纽，应该建设什么样的政务服务系统？如何利用好它独特的地理区位？三种不同的政务功能，交汇在同一区域，有比较优势，也有管理体制设计的复杂性。 但目前似乎大量的精力花费在打造新的高新技术区、建设能够在财税上自足的新城区上面。 新的拥堵，在城区还没有开始就已经形成。收入的差异、行政区划的壁垒、财税制度的壁垒、人才流通的壁垒、社会服务的壁垒 （医疗、教育、社保、基础设施）、交通最后一公里的壁垒等许多问题，还没有完全进入议事日程。可以说，真正的破局，需要从这些方面展开。同样的道理，作为承载非首都功能的雄安，与首都的功能也需要配合。建立一座生活条件比北京好的城市，必然人流如织。 如果没有永久产权，城市难有根基。更重要的是，雄安不应该只是一座新城。应该按设计思想成为推动周边协同发展的引擎。 之所以要承接的是非首都功能，就是不需要在首都发生的功能，也是在雄安之外也能完成的功能。 大城市圈和城市带的格局，与雄安的关系，也就因此而生。据此，雄安成功的标志，是成为区域发展的标杆和发展引擎。
第四，城市的核心优势是人口、资源、市场、技术和智慧的有效集聚。 而集聚有效与否与城市基础设施、管理技术和这两大要素背后的资本和人才密切相关。中国目前来看是“资本相对富裕”的国家。否则很难解释为什么大量的资本要到海外寻求投资机遇而不在亟须发展的国内投标。 要有效使用资本和资源，关键点在人才能力和智慧的有效发挥。雄安要真正破局，人才的有效集聚和作用的发挥就是关键中的关键。 作为人口大国、在工业化后，大量农民进城是必然趋势，而在全国中小城市和城市交通网络全面形成之前，必然要有大城区的集聚阶段。因为这些地方是产生效率、创新和高收入的集聚地，也是创新的源泉。新城一旦建立，新移民人口容易蜂拥而至。用硬实力拦阻人群，事倍功半，逆水行舟，行政成本极高。某日一旦放松管控，容易倒流如注。雄安的挑战和机遇，都在于它的城市再集聚功能。雄安要成为中国未来城市发展和建设的楷模，缓解北京在现有城市管理技术条件下难以承载的压力，有效汇聚人才、智慧、技术和资源，让他们得到好的使用和潜力的发挥，是真正破局的开始。
第五，新城区的生态环境和大气、水域治理也是具有挑战意义的。新城拔地而起，对原有生态环境必然造成压力。 白洋淀水域虽然宽广，但吃水不深，生态能力不强，破坏也很严重。利用新城契机进行水域和生态治理，对水资源缺乏的现象提高危机意识，鼓励全民参与节约和高效用水，追求可持续发展，与联合国2030年的可持续发展目标也遥相呼应，是变不利为优势的契机。十九大明确提出“生态文明的建设功在千秋”“要有牢固的社会主义生态文明观”。新区的建设，以高度环保和节水的技术作为引领城市化的基础，将会是开创可持续发展和社会主义生态文明的新城建设的楷模。
第六，雄安的建设，作为大型的、人为创建的新城，可以用最新的理念，最新的技术，来打造最新的基础设施和规划崭新的城市运行方式，并系统探索新治理、新行政区划、新服务、新生活和培养打造新公民的有效路径。这方面，国际大城区近几十年发展的一些经验，值得我们关注。
雄安“新城”的使命，是承接非首都功能、破局区域发展，引领变化。而这一城市与区域血肉相连的特点，也是近年来世界大城区发展的格局和趋势。比如说，美国的“波士华”大城市带，分布于美国东北部大西洋沿岸平原，以波士顿、纽约、费城、巴尔的摩、华盛顿等一系列大城市为中心地带，其间分布萨默尔维尔、伍斯特、普罗维登斯、新贝德福德、哈特福特、纽黑文、帕特森、特伦顿、威明尔顿等城市，大中小城市连成一体，在沿海岸600多公里长、100多公里宽的地带上形成一个由5大都市和40多个中小城市组成的超大型城市群，区域总面积13.8万平方公里，占美国面积的1.5%，人口约4500万，占美国总人口的20%。城市化水平达到90%以上，是美国人口密度最高的地区，其中仅纽约大都市区2001年总人口就达2087.2万人，占全国人口的7.3%。这一城市群是美国经济核心地带，是美国最大商业贸易中心和国际金融中心，也是世界最大的国际金融中心。同时，这里也是美国最大的生产基地，制造业产值占全国的30%。这一城市群区域的各主要城市都有自己特殊的功能，有占优势的产业部门，城市之间形成紧密的分工协作关系。
第二个是芝加哥—匹兹堡城市群，分布于美国中部五大湖沿岸地区。以芝加哥为中心，北美五大湖为依托，东起大西洋沿岸的纽约，西沿五大湖南岸至芝加哥，其间分布有匹兹堡、克利夫兰、托利多、底特律等大中城市以及众多小城市，总数达35个之多。该城市群是北美最大制造业中心。匹兹堡、底特律等城市聚集了美国钢铁产量的70%和汽车产量的80%，全球最大的期货交易市场CME也坐落于芝加哥。
波士顿—华盛顿、芝加哥—匹兹堡两大城市群集中了20多个人口达100万以上的大都市区和美国70%以上的制造业，构成一个特大工业化区域（又称之为“制造业带”）。这一地带是美国工业化和城市化水平最高、人口最稠密的地区。这两个城市群相连呈“丁”形格局，北部与加拿大的多伦多—蒙特利尔城市群相邻，形成一大片城市群。
美国第三个大城区是圣地亚哥—旧金山城市群。 该城区以洛杉矶为中心，南起加利福尼亚的圣地亚哥，向北经洛杉矶、圣塔巴巴拉、圣约金谷到旧金山海湾地区和萨克拉门托。洛杉矶为美国第二大城市，是美国石油化工、海洋、航天工业和电子业的最大基地，也是美国“科技之城”，拥有的科学家和工程技术人员数量位居全美第一。洛杉矶港口和机场承担了60% 以上美国与太平洋国家的贸易，货物进出口数量超过了东部大港纽约和新泽西之和。洛杉矶的金融业和商业也迅速发展，数百家银行在洛杉矶设有办事处，有许多著名的国际大财团，如洛克希德、诺思罗普、罗克韦尔等。洛杉矶是仅次于纽约的金融中心。2010年，大洛杉矶都市区GDP达17847亿美元，人均GDP高于东京和纽约，总量达到3万亿美元，占全美的21%。美国城市格局告诉我们，美国繁荣和活跃的基础，正是他们相对集中的大城市群的有效集聚能力。
事实上，在迅速城市化的过程中，中国城市群格局也已经形成。截至2015年，中国已形成长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、中原城市群、长江中游城市群、哈长城市群、成渝城市群、辽中南城市群、山东半岛城市群、海峡西岸城市群、关中城市群共11个国家级城市群，还有十几个正在建设中的区域性城市群。其中最核心的，有长三角、珠三角、京津冀，外加川渝和中部城市群。 如何使这些城市群高效运行，相互配合，交相辉映，是中国城市化进程的真正挑战。雄安建设的意义，或许更多地在于其能够突破区域协同发展瓶颈方面的作为。
作为区域性城市带发展的战略，21世纪开始出现的综合城市主义理论可以提供一个有益的思路。这一理论强调了几个核心概念：1. 城市设计的中心聚集力 （Authenticity）； 2. 变通能力 （Vulnerability）；3. 相对独立能力 （Porosity）； 4. 差异性和链接能力 （Hybridity and Connectivity）：
用这四大核心理念设计和管理城市，使不同城市（包括同一城市的不同区域）都具有中心性、可变性、柔和性、可以穿透的独立性和能够有效链接差异地区的交通基础设施。而新城的基础设施的链接力的形成，正面临一个更新的挑战：即，它需要思考的不仅仅是融资平台问题和解决最后一公里的问题，而是下一代基础设施以什么为核心技术的问题。
业内常常有关于第五代基础设施，如互联网基础设施、第五代住房设施等讨论。比如说，有专家认为，第一代住房关注经济节约型住宅；第二代注重空间扩展（大房子）；第三代注重空间和建筑质量；第四代注重景观舒适；第五代注重生态文化（环境、空间、文化、效益）。那么，雄安“新城”的设计理念，应该是哪一代？对于城市格局来说，如果土砖城堡算第一代城市，水泥、柏油马路是第二代基础设施的主力，电器、管网和桥梁是第三代，新能源是第四代；那么，无线人工智能 （Wireless AI）和立体交通或许就是第五代。 而这个专家们一直在描述和憧憬的第五代基础设施，在还没有开始实施的时候，就又已经面临颠覆性的技术革命了。举例来说，模块化的装配式建筑技术在不少领域的应用，发达的全天候智能型立体公交，地下隧道穿梭机器人货运，以特斯拉等企业为龙头的新能源人工智能（或无人）驾驶汽车等等。马斯克伊隆已经成立的 “钻地公司”，正在酝酿建设立体快速交通，在地底下运行时速达两百公里的自动驾驶通道；在高架桥上运行高速抽真空轨道交通。这一技术，使用在城际交通上，有独特的优势。另外，人工智能控制的机器人在动作的灵巧性 （Dexterity） 和移动视觉 （Mobile perception）等诸方面的技术突破，使其在不久的将来，不仅仅在制造业，还可以在服务业，造成大规模的人工替代。过去认为依然遥远的将来，已经成为公共决策和城市规划者必须思考的问题。面对这些颠覆性技术的出现，新城规划需要认真纳入。
四、结论与思考
雄安建设，是为应对疏解北京发展压力而设计出来的一步破局之旅，但牵涉到的问题却是时代性的大问题，也与十九大愿景规划中提到许多新时代的发展目标相契合。国外学者和管理者在面对城市发展的区域化和国际化挑战后，开始从人才的角度思考。 科特金提出了人才使用区域化的问题，认为大城区的发展，对技术、资本、管理，尤其是人才需求，提出了更高层次的挑战。他们不但回应大城区的需要，是大城区发展的中流砥柱，也往往是引领城市发展的力量，影响到城市发展的格局和路径。前纽约市长布鲁门格也说过，“许多新的成功的世界级城市努力地用价格和基础设施补贴来吸引企业。 那些比较优势的竞争力只有短期的效果，而且只是过渡性的。如果城市要有可持续的成功，他们必须对最大的那个奖杯进行竞争：那就是智力资本——人才。 ”
城市经济成功的长久竞争力靠得不仅仅是地点和工业传承，也必须靠自己的软实力，靠它吸引、容留和使用人才的能力。在未来，从经济发展的角度来说，城市依然会兴起和衰败，而这些变化正取决于它就业大军的多元，他们所结成的联盟的创新力，城市成长的企业、大学、他们接受移民的灵活性和他们的领袖们如何培育这些创新力量的发展。从这个意义上来说，雄安破局的先手棋，或许还需从人才发展和使用的角度开始。它面临的不仅仅是已有定义的“新型城镇化”的问题，而是 “新新”城镇化的问题。不仅是农民进城、外地人进城、小城市人进大城市、外国人进中国等问题，而是崭新的城市设计、营运、服务、治理、就业在颠覆性技术出现的新时代的全新的城市生活的建设与打造问题，是原有城市居民也没有碰到过的问题，需要更多的理性思考和有创意的努力。将雄安“新城”打造成一颗中国华北大地的璀璨明珠，破局城市群发展，是21世纪建设者们向世界文明展现智慧、引领未来发展的一次重要的契机。
［参考文献］
［1］ 中国共产党第十九次全国代表大会报告。2017年10月8日.
［2］ 国家发改委主任何立峰：高起点高标准建设雄安新区［N］.2017年04月05日 07：58：45 浙江在线-住在杭州.
［3］张旭东，李亚红，王敏，曹国厂. 三问雄安新区：专访京津冀协同发展专家咨询委员会组长徐匡迪［N］.新华网，2017-04-03.
［4］ 张高丽.严格控制雄安新区大规模房地产开发［N］. 新华社，2017-04-06.
［5］首都经济贸易大学副校长杨开忠. 雄安新区规划建设要把握好 首都功能拓展区这个定位2234［N］. 21世纪经济报道（广州）， 2017-05-29.
［6］Harris，C. D.，& Ullman，E. L. （1945）. The Nature of Cities. Annals of the American Academy of Political and Social Science［M］，242 （ArticleType：research-article / Issue Title：Building the Future City / Full publication date：Nov.，1945 / Copyright ? 1945 American Academy of Political and Social Science），7-17.
［7］Kotkin，J. （2000）. The new geography［M］. New York：Random House.
［8］Schuler，R. S.，Jackson，S. E.，& Tarique，I. （2011）. Global talent management and global talent challenges：Strategic opportunities for IHRM［J］. Journal of World Business，46（4），506-516.
（作者：蓝志勇，清华大学公共管理学院教授，北京市组织学习与城市治理创新研究中心主任）
一、雄安“新城”战略的背景
在十九大顺利闭幕后再论雄安，有一些独特的意义。早在2014年2月26日，习近平总书记考察北京时提出了“建设和管理好北京”的要求，并将京津冀协同发展上升为重大国家战略。经过几年密集的“京津冀协同发展”的讨论，在“通州副都”紧锣密鼓的建设过程中，党中央、国务院在2017年4月1日，又公布了建设河北雄安的决定，在雄县、容城、安新三县划出200平方公里的一个新区，作为疏解北京非首都功能和人口转移承载地。
虽然设计中的雄安不像典型的传统大城市那样跨江依海或紧靠丰富的自然资源提供地，但其重要的地理位置、久远的区域历史传承，虽不是最理想但水域宽大的白洋淀以及人口相对稀缺，区域可塑性强的特点，都对建立京津冀大都市圈有着十分重要的意义的考量，特别是作为中国北方重镇的内陆支撑点，其地理位置，或有更深层的意义。
雄安建设，一方面给中国新型城镇化提供一个高技术和高品位的样板；另一方面，擎起位于中国北方京津冀区大城市圈的一个内陆支柱，推动京津冀的协同发展和繁荣，辐射中国的北方，形成雄居一隅的城市经济带。可以说，京津冀大三角的21.6万平方公里的土地，是中国北方的“定海神针。” 它与珠三角、长三角、中部大城区鼎足而立，支撑着中华民族的伟大振兴，是中国梦的重要组成，也是解决新时期人民对美好城市生活向往需求矛盾的一个伟大实践。本文从大城区发展建设和行政区划改革的视角，讨论“雄安”新城建设将给中国经济发展带来的可能的机遇与挑战。
二、“雄安”战略的形成
在河北建立新区的设想由习近平主席和党中央直接决策，由16位顶级专家组成的京津冀协同发展专家委员会对多个选址进行了实地考察调研，考虑交通、地质、水文、环境、建设成本等因素，最终确定选址雄安，报请中央审议。
新区位于京津宝腹地，地处一马平川的华北平原，与北京、天津构成等边三角形，距北京天津各105公里。 交通便捷、生态良好、多条河在区域内交汇、 现有开发度低等特点。起步面积100 平方公里，中期发展为200 平方公里，远期控制面积为2000 平方公里（北京市为16800 平方公里，建成区2900 平方公里）。
雄安“新城”，有顶层设计构想。中国工程院主席团名誉主席、京津冀协同发展专家咨询委员会组长徐匡迪在访谈中提到，雄安与通州形成北京的两翼，成为破解京津冀发展不平衡的新的增长极，是打造世界级城市群的重要措施。雄安建设的目标是疏解北京非首都功能、优化区域空间布局、增强新区自我发展能力、紧跟世界发展潮流、培育和发展科技创新企业、吸纳和集聚创新要素资源、培养新动能，打造具有全国意义的新的创新引擎，建立全国城乡统筹发展的示范区。同时，新区坚持生态宜居、和谐共享的理念，以保护和修复白洋淀及其相关水系的生态环境为前提，提高水环境治理标准，优化水资源管理，提升华北平原的生态环境。
政治局常委，国务院副总理张高丽同志在2017年4月6日京津冀协同发展工作推进会议上表示，“要高标准高质量高水平编制新区规划，强化体制改革创新、加大政策支持力度，切实保护生态环境，研究大规模开发房地产，严禁违规建设，严控周边规划，严控入区产业，严控周边人口，严控周边房价，严加防范炒地炒房投机行为，为新区建设创造良好环境。”
国家发改委主任何立峰也承诺，国家会根据新区需要，研究提出相关具体政策，在专项规划实施、重大项目布局和资金安排上，对新区相关交通、生态、水利、能源、公共服务重大项目给予支持，与北京行政副区错位发展，有序集中承接北京非首都功能的能力。另外，还将探索新区治理新模式，深化行政管理体制改革，投融资体制改革，建立长期稳定的自己投入机制，吸引社会资本参与新区建设。
河北省政府也成立了雄安新区筹备工作委员会，并在2017年7月14—16日启动了区城市设计国际咨询现场会议，国内外12家优质设计机构派出团队参加。
专家学者们对雄安的建设也纷纷建言。 首都经贸大学副校长、中国区域科学协会会长杨开中专门提到，雄安建设需要把握好几个关系：北京城市功能疏解承载地和首都功能拓展区的关系。要吸取国内外过去的经验——如国内名校在外地办分校不太成功的经验，日本筑波科学城、韩国科技中心等地的成功经验，整建制迁入一些核心公共机构，作为新区发展的中流砥柱。要注重新区的人才集聚和服务功能，实现人才驱动、教育驱动、创新驱动。注重人口、资源、环境、发展的关系。雄安新区位于九河末梢，拥有华北最大的淡水湖，但地处我国水资源最稀缺和世界极度缺水地区，必须坚持以水定发展、定人，控制规模在250 万人左右，开发利用节水技术，建设节水型政府、企业、家庭和城镇，最有效提升水资源使用效率。注重交通与土地利用模式的互动，限制大都市圈长距离离通勤圈，避免日本东京通勤潮涨潮汐的上班族现象。
专家研究选址、中央的决策、国家部委和地方领导支持、全球规划智力参与，雄安建设的帷幕已经拉开。 新城的建设，既激动人心也充满了挑战。在人才流通、技术创新、社会转型的时代，如何在原有制度基础上打造可持续发展、适应性强、不断与时俱进的新城是一个划时代的挑战。
三、雄安机遇与挑战
雄安“新城”被定位为引领中国城乡发展现代新城示范区、产业升级和创新驱动的新经济带，生态环保的示范和破解京津冀协同发展瓶颈的举措。
城市是一个多功能的综合体，生产功能、流通功能、科研功能、交通功能、教育功能、文化功能、居住功能、娱乐功能等一应俱全。乔恩斯、哈里斯和莜尔曼指出，“城市从本质上来说是人类对地球的占据和使用的集聚地，是区域环境和人为选择和创造的结果。城市目的，是用一种被人们选择的方式来满足人们的经济、政治和社会需求。”［6］城市的目的，是给人类带来的益处极大化，将其给人类带来的痛苦极小化。自现代城市诞生以来，由于它的集聚效应和乘数效应，城市带来了巨大的生产力和创新力，许诺给人们美好和富足的生活，吸引了大量的人口涌向城市。但是，现实的经验是，许多城市往往由于增长过快、发展目标不明确、规划思考不周全和理念僵化、预测不足、人流、物流变化超越预期等许多原因，造成环境支持系统不足，如交通基础设施承载力不足、各种专业化的生产和服务功能不够、生活设施不当、卫生、教育、服务、住房体系滞后，加上管理不善，给人类社会带来更大的困扰和痛苦。城市既有人类社会最伟大和登峰造极的辉煌，但也有令人难以想象的赤贫和炼狱般的苦难。许多城市病，如贫民窟、犯罪与恐怖、交通堵塞、城市蔓延、空气和水资源污染、能源消耗 、基础设施不足、公共服务滞后等等，常常是城市发展过程中的必然现象。
雄安“新城”的建设一开始就将这些问题纳入思考，未雨绸缪搞规划、稳步前进建新城，是实现十九大不忘初心、 牢记使命、造福于民、决胜小康的新时代目标的一项重大示范性工程，既直面挑战，也是重大机遇。中国特色的优势，需要经过所有人的努力，通过雄安建设进行强有力的表达。
首先，从区位布局和城市建设愿景来看，新城建设力求破局京津冀协同的瓶颈，推进中国北方城市带的协同发展和崛起。在中国历史上，绝大多数外来威胁都是从北方开始（除了鸦片战争），包括甲午战争和八国联军侵华。北方气候寒冷、培育了强悍的游牧民族。北方的气候不利于农作物的多季种植，在农业技术不发达、时有天灾的古代，一旦遭灾，便有边境的不宁。北方的良港，也是擅长海洋实力的西方国家窥视中华大地的通道。从另一方面说，中国北方有着广袤的土地、矿藏、水草、森林、湿地和其他资源，是中国的粮仓和呼吸的命脉。大大的渤海湾，有着诸多天然良港，是中国北方通向海洋世界的命脉。 北方城市群或城市带的形成，犹如在广袤的北方大地置下了强大的堡垒和动力心脏，给北方中国带来安全稳定和繁荣富强。雄安“新城”是京津二城设置与华北内陆深处的第三个支撑点，是京津前沿的大后方。三足鼎立，成千年中华大地的磐石之势。另外，新城在开阔广袤之地用现代技术之力打造未来城市，可以是新技术、新理念、新思想的实验地和城市典范。立百年之范，探索未来之路，在技术使用和管理范式改革方面，都可以有无限的空间，或许这就是千年大计的意义，也是实现“伟大梦想” 的 “伟大事业” 之一。
第二，新区建设的目的是破解京津冀协同发展的瓶颈。 十九大报告专门提到要 “实施区域协调发展战略，” 以疏解北京非首都功能为牛鼻子，推动京津冀协同发展。为什么有这个瓶颈，什么是牛鼻子上的“鼻栓”—— 关键之处，其实是许多专家和政府工作人员都意识到的问题。京津冀作为中央层面的国家发展战略已经提出经年有余。北京十分积极，但期望中央大量拨款支持；河北很期望，努力承接北京非首都功能和迁移的工厂，但大量的新区建设的资金、人员安置资金、技术和政策，并没有能力自我解决； 天津作为一个大城市，有自己的工业、税收、历史传承和天然良港，还有新建的滨海新区，可以自我运行，在协同发展中应该扮演的角色和应起的作用仍不明确。所以三地协同，雷声大，雨点小；努力推进，但没有解决大问题、宏观问题的设想和举措。这些问题，或许与现有的行政区划和区域管理体系相关。以省市为管理单元、区域内产业决定税收和财政能力的传统管理方法，在大市场形成、城市群形成、专业化大工业和超长产业链和物流能力出现的今天，成为区域产业结构合理发展的瓶颈和掣肘因素。雄安战略的成功，必须要突破原有行政壁垒，实现财税体制、城市建设、社会管理、产业结构、人才资源、公共服务、基础设施管理的一体化。具体措施强关系可以包括新区财税分成制度（特殊单位按单位功能补贴，去除区域差异）和预算支出一体化制度，弱关系包括中央领导和干预的区域谈判和协同发展合约的制定和监督执行。 破解行政壁垒，是牢牢牵住“鼻栓”，拉动区域协同发展的关键。创新国家的建设、城市与区域和乡村共同发展的契机，深深地隐含在新区建设和京津冀协同发展的策略之中。
第三，雄安未来城市功能的定位，也需要有更加明晰的思考。 这个问题，在北京副行政中心通州的建设过程中，也有反映。比如说，作为副行政中心，通州未来如何协助中央工作，为首都北京服务？ 什么是能够配合主城区内中央政府的工作的服务、支撑和政务体系、基础设施？与中央政府各部门如何互动？其次，作为北京市的行政副中心，通州如何为全北京市的居民服务，做好地方北京的行政工作？服务中央政府与服务地方北京应该是一支公务员队伍还是两支？ 如何保证北京市民的生活起居？房山、大兴、海淀，包括西城这些区域的管理人员，到通州副都开会和讨论工作，会否舍近求远？再者，作为京津冀协同发展的协调中心，通州有独特的区位优势。但它作为桥接三地合作协同的中心和信息、资源、管理枢纽，应该建设什么样的政务服务系统？如何利用好它独特的地理区位？三种不同的政务功能，交汇在同一区域，有比较优势，也有管理体制设计的复杂性。 但目前似乎大量的精力花费在打造新的高新技术区、建设能够在财税上自足的新城区上面。 新的拥堵，在城区还没有开始就已经形成。收入的差异、行政区划的壁垒、财税制度的壁垒、人才流通的壁垒、社会服务的壁垒 （医疗、教育、社保、基础设施）、交通最后一公里的壁垒等许多问题，还没有完全进入议事日程。可以说，真正的破局，需要从这些方面展开。同样的道理，作为承载非首都功能的雄安，与首都的功能也需要配合。建立一座生活条件比北京好的城市，必然人流如织。 如果没有永久产权，城市难有根基。更重要的是，雄安不应该只是一座新城。应该按设计思想成为推动周边协同发展的引擎。 之所以要承接的是非首都功能，就是不需要在首都发生的功能，也是在雄安之外也能完成的功能。 大城市圈和城市带的格局，与雄安的关系，也就因此而生。据此，雄安成功的标志，是成为区域发展的标杆和发展引擎。
第四，城市的核心优势是人口、资源、市场、技术和智慧的有效集聚。 而集聚有效与否与城市基础设施、管理技术和这两大要素背后的资本和人才密切相关。中国目前来看是“资本相对富裕”的国家。否则很难解释为什么大量的资本要到海外寻求投资机遇而不在亟须发展的国内投标。 要有效使用资本和资源，关键点在人才能力和智慧的有效发挥。雄安要真正破局，人才的有效集聚和作用的发挥就是关键中的关键。 作为人口大国、在工业化后，大量农民进城是必然趋势，而在全国中小城市和城市交通网络全面形成之前，必然要有大城区的集聚阶段。因为这些地方是产生效率、创新和高收入的集聚地，也是创新的源泉。新城一旦建立，新移民人口容易蜂拥而至。用硬实力拦阻人群，事倍功半，逆水行舟，行政成本极高。某日一旦放松管控，容易倒流如注。雄安的挑战和机遇，都在于它的城市再集聚功能。雄安要成为中国未来城市发展和建设的楷模，缓解北京在现有城市管理技术条件下难以承载的压力，有效汇聚人才、智慧、技术和资源，让他们得到好的使用和潜力的发挥，是真正破局的开始。
第五，新城区的生态环境和大气、水域治理也是具有挑战意义的。新城拔地而起，对原有生态环境必然造成压力。 白洋淀水域虽然宽广，但吃水不深，生态能力不强，破坏也很严重。利用新城契机进行水域和生态治理，对水资源缺乏的现象提高危机意识，鼓励全民参与节约和高效用水，追求可持续发展，与联合国2030年的可持续发展目标也遥相呼应，是变不利为优势的契机。十九大明确提出“生态文明的建设功在千秋”“要有牢固的社会主义生态文明观”。新区的建设，以高度环保和节水的技术作为引领城市化的基础，将会是开创可持续发展和社会主义生态文明的新城建设的楷模。
第六，雄安的建设，作为大型的、人为创建的新城，可以用最新的理念，最新的技术，来打造最新的基础设施和规划崭新的城市运行方式，并系统探索新治理、新行政区划、新服务、新生活和培养打造新公民的有效路径。这方面，国际大城区近几十年发展的一些经验，值得我们关注。
雄安“新城”的使命，是承接非首都功能、破局区域发展，引领变化。而这一城市与区域血肉相连的特点，也是近年来世界大城区发展的格局和趋势。比如说，美国的“波士华”大城市带，分布于美国东北部大西洋沿岸平原，以波士顿、纽约、费城、巴尔的摩、华盛顿等一系列大城市为中心地带，其间分布萨默尔维尔、伍斯特、普罗维登斯、新贝德福德、哈特福特、纽黑文、帕特森、特伦顿、威明尔顿等城市，大中小城市连成一体，在沿海岸600多公里长、100多公里宽的地带上形成一个由5大都市和40多个中小城市组成的超大型城市群，区域总面积13.8万平方公里，占美国面积的1.5%，人口约4500万，占美国总人口的20%。城市化水平达到90%以上，是美国人口密度最高的地区，其中仅纽约大都市区2001年总人口就达2087.2万人，占全国人口的7.3%。这一城市群是美国经济核心地带，是美国最大商业贸易中心和国际金融中心，也是世界最大的国际金融中心。同时，这里也是美国最大的生产基地，制造业产值占全国的30%。这一城市群区域的各主要城市都有自己特殊的功能，有占优势的产业部门，城市之间形成紧密的分工协作关系。
第二个是芝加哥—匹兹堡城市群，分布于美国中部五大湖沿岸地区。以芝加哥为中心，北美五大湖为依托，东起大西洋沿岸的纽约，西沿五大湖南岸至芝加哥，其间分布有匹兹堡、克利夫兰、托利多、底特律等大中城市以及众多小城市，总数达35个之多。该城市群是北美最大制造业中心。匹兹堡、底特律等城市聚集了美国钢铁产量的70%和汽车产量的80%，全球最大的期货交易市场CME也坐落于芝加哥。
波士顿—华盛顿、芝加哥—匹兹堡两大城市群集中了20多个人口达100万以上的大都市区和美国70%以上的制造业，构成一个特大工业化区域（又称之为“制造业带”）。这一地带是美国工业化和城市化水平最高、人口最稠密的地区。这两个城市群相连呈“丁”形格局，北部与加拿大的多伦多—蒙特利尔城市群相邻，形成一大片城市群。
美国第三个大城区是圣地亚哥—旧金山城市群。 该城区以洛杉矶为中心，南起加利福尼亚的圣地亚哥，向北经洛杉矶、圣塔巴巴拉、圣约金谷到旧金山海湾地区和萨克拉门托。洛杉矶为美国第二大城市，是美国石油化工、海洋、航天工业和电子业的最大基地，也是美国“科技之城”，拥有的科学家和工程技术人员数量位居全美第一。洛杉矶港口和机场承担了60% 以上美国与太平洋国家的贸易，货物进出口数量超过了东部大港纽约和新泽西之和。洛杉矶的金融业和商业也迅速发展，数百家银行在洛杉矶设有办事处，有许多著名的国际大财团，如洛克希德、诺思罗普、罗克韦尔等。洛杉矶是仅次于纽约的金融中心。2010年，大洛杉矶都市区GDP达17847亿美元，人均GDP高于东京和纽约，总量达到3万亿美元，占全美的21%。美国城市格局告诉我们，美国繁荣和活跃的基础，正是他们相对集中的大城市群的有效集聚能力。
事实上，在迅速城市化的过程中，中国城市群格局也已经形成。截至2015年，中国已形成长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、中原城市群、长江中游城市群、哈长城市群、成渝城市群、辽中南城市群、山东半岛城市群、海峡西岸城市群、关中城市群共11个国家级城市群，还有十几个正在建设中的区域性城市群。其中最核心的，有长三角、珠三角、京津冀，外加川渝和中部城市群。 如何使这些城市群高效运行，相互配合，交相辉映，是中国城市化进程的真正挑战。雄安建设的意义，或许更多地在于其能够突破区域协同发展瓶颈方面的作为。
作为区域性城市带发展的战略，21世纪开始出现的综合城市主义理论可以提供一个有益的思路。这一理论强调了几个核心概念：1. 城市设计的中心聚集力 （Authenticity）； 2. 变通能力 （Vulnerability）；3. 相对独立能力 （Porosity）； 4. 差异性和链接能力 （Hybridity and Connectivity）：
用这四大核心理念设计和管理城市，使不同城市（包括同一城市的不同区域）都具有中心性、可变性、柔和性、可以穿透的独立性和能够有效链接差异地区的交通基础设施。而新城的基础设施的链接力的形成，正面临一个更新的挑战：即，它需要思考的不仅仅是融资平台问题和解决最后一公里的问题，而是下一代基础设施以什么为核心技术的问题。
业内常常有关于第五代基础设施，如互联网基础设施、第五代住房设施等讨论。比如说，有专家认为，第一代住房关注经济节约型住宅；第二代注重空间扩展（大房子）；第三代注重空间和建筑质量；第四代注重景观舒适；第五代注重生态文化（环境、空间、文化、效益）。那么，雄安“新城”的设计理念，应该是哪一代？对于城市格局来说，如果土砖城堡算第一代城市，水泥、柏油马路是第二代基础设施的主力，电器、管网和桥梁是第三代，新能源是第四代；那么，无线人工智能 （Wireless AI）和立体交通或许就是第五代。 而这个专家们一直在描述和憧憬的第五代基础设施，在还没有开始实施的时候，就又已经面临颠覆性的技术革命了。举例来说，模块化的装配式建筑技术在不少领域的应用，发达的全天候智能型立体公交，地下隧道穿梭机器人货运，以特斯拉等企业为龙头的新能源人工智能（或无人）驾驶汽车等等。马斯克伊隆已经成立的 “钻地公司”，正在酝酿建设立体快速交通，在地底下运行时速达两百公里的自动驾驶通道；在高架桥上运行高速抽真空轨道交通。这一技术，使用在城际交通上，有独特的优势。另外，人工智能控制的机器人在动作的灵巧性 （Dexterity） 和移动视觉 （Mobile perception）等诸方面的技术突破，使其在不久的将来，不仅仅在制造业，还可以在服务业，造成大规模的人工替代。过去认为依然遥远的将来，已经成为公共决策和城市规划者必须思考的问题。面对这些颠覆性技术的出现，新城规划需要认真纳入。
四、结论与思考
雄安建设，是为应对疏解北京发展压力而设计出来的一步破局之旅，但牵涉到的问题却是时代性的大问题，也与十九大愿景规划中提到许多新时代的发展目标相契合。国外学者和管理者在面对城市发展的区域化和国际化挑战后，开始从人才的角度思考。 科特金提出了人才使用区域化的问题，认为大城区的发展，对技术、资本、管理，尤其是人才需求，提出了更高层次的挑战。他们不但回应大城区的需要，是大城区发展的中流砥柱，也往往是引领城市发展的力量，影响到城市发展的格局和路径。前纽约市长布鲁门格也说过，“许多新的成功的世界级城市努力地用价格和基础设施补贴来吸引企业。 那些比较优势的竞争力只有短期的效果，而且只是过渡性的。如果城市要有可持续的成功，他们必须对最大的那个奖杯进行竞争：那就是智力资本——人才。 ”
城市经济成功的长久竞争力靠得不仅仅是地点和工业传承，也必须靠自己的软实力，靠它吸引、容留和使用人才的能力。在未来，从经济发展的角度来说，城市依然会兴起和衰败，而这些变化正取决于它就业大军的多元，他们所结成的联盟的创新力，城市成长的企业、大学、他们接受移民的灵活性和他们的领袖们如何培育这些创新力量的发展。从这个意义上来说，雄安破局的先手棋，或许还需从人才发展和使用的角度开始。它面临的不仅仅是已有定义的“新型城镇化”的问题，而是 “新新”城镇化的问题。不仅是农民进城、外地人进城、小城市人进大城市、外国人进中国等问题，而是崭新的城市设计、营运、服务、治理、就业在颠覆性技术出现的新时代的全新的城市生活的建设与打造问题，是原有城市居民也没有碰到过的问题，需要更多的理性思考和有创意的努力。将雄安“新城”打造成一颗中国华北大地的璀璨明珠，破局城市群发展，是21世纪建设者们向世界文明展现智慧、引领未来发展的一次重要的契机。
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（作者：蓝志勇，清华大学公共管理学院教授，北京市组织学习与城市治理创新研究中心主任）
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