编者按 党的十八届四中全会做出了全面推进依法治国的战略部署之后，以法治国家、法治政府、法治社会一体化建设为核心的法治体系建设取得了重要的进展。深化司法体制改革是全面推进依法治国战略的重要任务。应当从多方面探索司法体制改革的道路：建立科学的和合理的司法文明指数体系；改革、完善司法体制机制，以司法改革为动力来助推公正审判权的实现；探索科学地、合理地行使立法权的体制机制，防止立法权行使过程中的任性，等等。

       司法文明指数是一种法治评估工具

       张保生

       司法文明是法治文明的重要组成部分和基本标志。司法文明传承创新是全面推进依法治国的一项重大战略任务，也是一项复杂的社会系统工程。

       “司法文明指数”，是“2011计划”司法文明协同创新中心开发的一种法治评估工具。司法文明指数试图通过对全国各地司法文明状况进行实地动态监测，从普通人的视角，调查和评估可能影响人民群众日常生活的司法文明状况。

       司法文明指数的设置，和一般用于对复杂的社会现象进行整体评价的指数一样，要作为一种有效的评价工具，其具有复合测量的特性。司法文明指数由4个领域(司法制度、司法运作、司法主体和司法文化)、10个维度(一级指标)、50个命题(二级指标)构成指标体系。其评估方法主要采用如下几种:第一，它是公众对司法的一种满意度评价，采取主观评价与客观评价相结合的方法。主观指标和客观指标的比例为9:1。第二，问卷调查方法。调查样本既包括普通民众，也包括公检法人员、律师等法律职业群体。《中国司法文明指数报告2014》共有9个省、直辖市7200多人参与了司法文明指数普通人群和职业群体的调查。第三，调查问卷整理和数据统计分析。2014年的指数报告工作由专业的调查公司完成，建立数据库并进行问卷录入，对数据进行了主成分分析和信度分析。

       司法文明指数通过对全国各省、自治区、直辖市司法实践的实际测量，旨在发挥如下作用:第一，为法治建设提供一种量化评估工具。第二，为司法文明建设提供一面“镜子”。通过“司法文明指数”的地区排名，可以反映各地司法文明建设的强项和弱项，可以为各地司法文明建设具体方案的出台提供实证数据。第三，可以体现人民群众对司法工作的满意程度。司法文明指数综合了普通民众和法律职业群体严谨的答卷意见，调查反映了被调查者对本地司法现状的亲身感受。第四，描述随时间变化的司法文明进步轨迹。司法文明指数通过一定周期的记录比较，可以描述各省、自治区、直辖市司法文明建设的进步轨迹。

       司法文明指数无论是在司法文明体系设计方面，还是在指数调查等方面，都带有探索和试验的性质，其成熟和完善的空间很大，需要不断改进和完善指标体系和评价方法，使其成为一种更加成熟的法治量化评估工具。诚如一些学者所提及的，“在我们探索、实践法治指数的过程中，最为核心和艰难的任务就是加强对世界法治文明的发展规律与真实境况的研究，加强对中国政治文化传统和法律文化传统的真切研究”，司法文明指数可以为学术界探索司法文明的理论和实际问题提供实证研究方面的条件，亦是加强对我国司法文明发展规律与真实境况研究的一个重要方式。

       (作者为中国政法大学副校长)

       (摘自2015年4月23日《检察日报》)

       中国特色法治道路的时空定位

       李 林

       党的十八届四中全会《决定》旗帜鲜明提出了坚持走中国特色社会主义法治道路、建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的重要论断，为全面推进依法治国明确了内涵、规定了性质、确定了道路、指明了方向。中国特色社会主义法治道路，是历史与现实相统一，理论与实践相结合的产物，在历史方位的四个坐标上，有自己的时空定位和时代特色。

       一是相对于英国、法国、德国、美国等资本主义国家的法治模式和法治道路而言，我们所走的是社会主义法治道路，在本质和定性问题上，我们的法治“姓社”。正如习近平总书记指出的那样：“照抄照搬他国的政治制度行不通，会水土不服，会画虎不成反类犬，甚至会把国家前途命运葬送掉。”坚持法治的社会主义性质和社会主义道路，是全面推进依法治国、建设法治中国的基本前提，这是一个不容讨论、毋庸置疑的立场问题、原则问题和方向问题，也是坚持中国特色社会主义法治道路的本质要求。

       二是相对于苏联、东欧等原社会主义国家和现在越南、古巴等社会主义国家的法治模式和法治道路而言，我们所走的是“中国特色”的社会主义法治道路。中华民族的历史基因和历史沿革，中国的历史文化传统、现实国情和社会条件等综合因素，决定了我们的法治只能走自己的具有中国特色的社会主义法治道路，只能学习借鉴而决不能复制克隆前苏联、越南等其他社会主义国家的法治模式和法治道路。

       三是相对于马克思主义经典作家关于理想社会主义社会的论述和描绘，我们现在是处于并将长期处于社会主义初级阶段的社会，因此，同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题，这些问题是社会主义初级阶段难免存在的问题，是违背社会主义法治原则，损害人民群众利益，妨碍党和国家事业发展的问题，这也是全面推进依法治国必须着力解决的问题。

       四是相对于我国历史上中华法系的法文化和法制度的模式，我们今天所走的是一条现代化的法治道路，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展基础上长期发展、渐进改进、内生性演化结果的土壤和基础上，秉持开放包容、学科创新精神，代表先进生产力、先进生产关系和先进文化的法治类型，是学习借鉴人类法治文明有益成果的现代化产物。因此，中国特色社会主义法治道路，既要坚持古为今用、推陈出新，弘扬中华法系和中华法文化的优良传统，也要坚持洋为中用、与时俱进，在推进国家治理现代化进程中实现国家治理的法治化，在中华民族和平崛起的进程中建设社会主义现代化强国。

       在这种时空定位下，走中国特色社会主义法治道路，必须坚持全面推进依法治国的总目标。这个总目标的重要作用和重大意义在于：一是向国内外鲜明宣示我们将坚定不移走中国特色社会主义法治道路。在走什么样的法治道路问题上，必须向全社会释放正确而明确的信号，指明全面推进依法治国的正确方向，统一全党全国各族人民认识和行动。二是明确全面推进依法治国的总抓手。这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系。依法治国各项工作都要围绕这个总抓手来谋划、来推进。三是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，这有利于在全面深化改革总体框架内全面推进依法治国各项工作，有利于在法治轨道上不断深化改革。

       (作者为中国社科院法学所所长)

       (摘自2015年1月12日《北京日报》)

       改革、完善行政诉讼体制机制

       姜明安

       十二届全国人大常务委员会第十一次会议修订的行政诉讼法在改革和完善行政诉讼体制机制、改进人权司法保障方面取得了重大进步。但是，由于各种主客观条件的限制，这些进步仍然是较为有限的，尚不能完全适应现代社会对行政法治和人权司法保障的需要。新修订的行政诉讼法确定的行政诉讼体制机制在很多方面仍有进一步改革、完善的空间，至少在以下四个方面有待进一步推进。

       其一，在受案范围方面，可诉行政行为的确定应逐步从列举式向概括式转化。现行行政诉讼法和新修订的行政诉讼法虽然在列举之后有概括性的“兜底条款”，但这个“兜底条款”在实践中通常是备而不用的。如果我们下决心哪一天全面启用“兜底条款”，那我们就没有必要做现在这种挂一漏万的列举了。今后，行政诉讼受案范围的确定完全可以采用“负面清单”的方式，即行政诉讼法只列举排除司法审查的行政行为，凡是未列入“负面清单”的行政行为，当事人均可向法院提起行政诉讼。而且，“负面清单”列举的排除范围不宜太宽泛，例如不宜将规章和规章以下的规范性文件不加区分地全部排除出受案范围，对于不经过具体行政行为即可能侵犯公民、法人或者其他组织合法权益并造成损害的抽象行政行为(规章和规章以下的规范性文件)，应允许被侵权人根据“成熟原则”提起行政诉讼，请求司法救济。

       其二，在行政审判体制方面，全面改革现行体制，设置与地方行政区划完全分离的行政法院。新修订的行政诉讼法规定经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。这虽然是行政审判体制改革方面的一个大的进步，但这个进步还是很不够的:其改革既不全面，也不彻底。当然，改革需要有一个探索阶段。然而我们不能老是停留在探索阶段，我们应该在探索中前行。

       其三，在法院对抽象行政行为的审查方面，新修订的行政诉讼法规定法院审查行政行为时可附带审查作为行政行为依据的规章以下的规范性文件。这样的规定显然是不够的:法院在审查行政行为时不仅应附带审查作为行政行为依据的规章以下规范性文件，而且应当审查作为行政行为依据的规章和行政法规。因为在我国，宪法和法律是行政行为的最高依据，行政行为即使符合行政法规和规章，如果行政法规和规章违反宪法和法律，法院仍然不能认定被诉行政行为合法有效。法院在行政诉讼中虽然不能直接认定行政法规、规章违法和撤销违法的行政法规、规章，而应提请全国人大常委会审查、认定违法和撤销，但法院在具体案件审理中不能完全不审查行政法规、规章的合法性。法院不应闭着眼睛适用法规和规章，不管所适用的法规、规章是合法还是违法。

       其四，建立有限的可渐进式发展的公益行政诉讼制度。行政诉讼虽然是一种有较严格原告资格限制的主观诉讼，通常只能由权益受到相应行政行为侵害的特定相对人或其他有利害关系的特定个人、组织提起。但是，现代社会的发展，许多行政行为(作为或不作为)不仅造成特定个人、组织权益的损害，而且造成广泛的社会公共利益的损害，如环境污染、生态破坏、食品安全事故等。因此，应适当推进公益行政客观诉讼，授权国家检察机关、社会组织、团体对导致环境污染、生态破坏、食品安全事故等社会公共利益损害的行政行为提起行政公益诉讼。

       (作者为北京大学法学院教授)

       (摘自《国家行政学院学报》2015年第1期)

       司法“依法独立”不能沦为原则性空话

       储建国

       党的十八大以来，司法改革已经成为全面深化改革的重要组成部分。中央政治局在第二十一次集体学习时，习近平总书记再次强调了深化司法体制改革的重要意义。当前“社会矛盾复杂化、尖锐化”成为很多文章的开头语。然而，再复杂的矛盾也可以简化为两个人的冲突，如果两个人自己不能化解冲突，那就只能找个大家都能接受的第三人来裁断。在现代社会，法院扮演着“第三人”的角色。如果第三人有能力根据公正的原则行事，总体上能够化解各种冲突。“问题是工作的导向”，针对司法实践中出现的问题，不久前出台的《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》(以下简称《改革意见》)，无论从宏观上还是微观上都体现了某种“深思熟虑”。

       从宏观上来说，《改革意见》肯定性地强调了“依法独立”。这不是一句原则性的空话，而是有具体的制度安排，其中最重要的是将审判权明确为“中央事权属性”，这就断了地方政府干预司法的后路，可以有效遏制非法干预司法的地方势力，这是此次司法改革成功的重要保证。

       从微观上来说，这次改革从人民群众打官司的具体环节入手，在体制、机制和过程上解决“立案难”、“判决难”和“执行难”的问题。在解决“立案难”的问题上，有两点值得重视。一是司法管辖制度改革中明确提出要“与行政区划适当分离”，尤其是两次强调“易受地方因素影响”的案件，探索设立跨行政区域的法院以及改革行政案件管辖制度，针对性非常明显。二是在立案受理制度的改革意见中提出“变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理”。这就大大减轻了人民群体“是否能够打官司”的判断成本，不需要像过去那样有那么复杂的考虑。在解决“判决难”的问题上，这次改革花的心思最多。核心目标是建立以审判为中心的诉讼制度，强调四个“在法庭”，即“诉讼证据质证在法庭、案件事实查明在法庭、诉辩意见发表在法庭、裁判理由形成在法庭”。实质上指出的是不能在法庭之外的其他地方形成裁判理由，强调裁判理由形成的场所和方式，目的是强调法庭的判决是可以公开说服各方的。

       如何做到四个“在法庭”？在“完善民事诉讼证明规则”的意见中，指出要“发挥庭审质证、认证在认定案件事实中的核心作用”，“一切证据必须经过庭审质证后才能作为裁判的根据”。另外，“建立庭审全程录音录像机制”，大大压缩了枉法判决的空间。在解决“执行难”的问题上，相对来说，意见中着墨不多，但非常重要。其中最重要的是针对耍赖、耍蛮的被执行人，建立严厉程度恰当的惩戒制度，给予执行庭足够的权威和安全保障。这次改革中，制度方面固然是重点，但人的因素也至关重要。新制度是否具有生命力的一个关键是看最初运行新制度的那批人所取得的制度绩效。因此，在司法改革过程中，尽快形成一批能够遵守新规矩、确立新传统的法官队伍是重中之重。

       (作者为武汉大学政治与公共管理学院教授)

       (摘自《人民论坛》2015年4月上)

       司法改革助推公正审判权的实现

       郑智航

       破除司法地方化，强化司法权的独立行使。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”在这一原则的指引下，上海、广东、吉林、湖北、海南、青海等省市先行试点。这些试点法院积极完善审判权力运行机制，强化法院和法官独立办案的意识与能力，探索建立法院办案人员权力清单制度，努力做到法官权责相统一。十八届四中全会进一步重申“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”这一要求。随后，跨行政区划设立人民法院、设立巡回法庭等由制度构想成为具体实践。例如，在上海设立了首个跨行政区划的法院——上海市第三中级人民法院，在深圳、沈阳分别设立了一个最高人民法院巡回法庭。除此之外，通过完善法院管辖制度来减少地方利益对审判权力独立行使的影响。2014年修订的《行政诉讼法》第十八条规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”

       深化司法公开，监督司法权的有效行使。各级人民法院主动利用网站、短信、微信等多种渠道向社会公布相关信息。例如，庭审过程直播、裁判文书上网、网上办案、审判流程公开、执行信息公开、典型案例月度发布制度等。截至今年2月底，各级法院共上网公布裁判文书629.4万份，其中最高人民法院公布7993份。最高人民法院计划用三年时间实现全国法院生效裁判文书全部上网公布这一目标。尤其值得一提的是，许多法院进一步完善了公众旁听庭审机制，将媒体旁听庭审作为司法改革的一项重要内容，并在审判庭上设立媒体旁听席，优先满足新闻媒体的旁听需要，自觉地接受公众的监督。

       强化人权保障，增强司法权的文明行使。近年来，各级司法实务部门明确提出要坚持无罪推定，疑罪从无的原则，对于定罪证据不足的案件，应当依法宣告被告人无罪。为了确保这一原则的实现，各级司法部门在证据上下功夫，严格实行非法证据排除规则。前一段时间，社会公众对于刑事被告出庭受审是否需要穿“囚服”这一问题进行了热议，最高人民法院从无罪推定，尊重人权角度出发，在《关于全面深化人民法院改革的意见》中作出明确回应：“禁止让刑事在押被告人或上诉人穿着识别服、马甲、囚服等具有监管机构标识的服装出庭受审。”各级法院也在积极强化诉讼当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权等的制度保障，朝着现代司法文明方面做出了积极探索。

       完善评价体系，激励司法权的高效行使。近年来，为提升司法人员的工作效率，各级人民法院借鉴现代企业和行政机关绩效管理中的先进经验，用一套数字化的管理方式来激励司法权的高效行使。与此同时，最高人民法院明确提出建立科学合理、客观公正、符合规律的业绩评价机制。取消对全国各高级人民法院的考核排名；除依照法律规定保留审限内结案率等若干必要的约束性指标外，其他设定的评估指标一律作为统计分析的参考性指标，作为分析审判运行态势的数据参考；坚决杜绝以保证结案率为由，年底不受理案件的做法；各高级人民法院要按照最高人民法院的要求，取消本地区不合理的考核指标。这些做法符合司法权的运作规律，有助于司法权的高效行使。

       (作者为山东大学法学院副教授)

       (摘自2015年6月9日《光明日报》)