中国社会救助改革的成就

       改革开放以来，社会救助也进入了不断改革的进程，经过近20年来的变革，这一制度已经从计划经济时代只面向孤寡老幼的封闭式制度安排向与市场经济相适应的开放性制度转化，并产生了质的飞跃。

       从封闭式的民政救助转化成开放性的社会救助。改革前的社会救助即是民政部门负责的救助工作，它只针对城乡孤寡老幼和极少数遭遇春荒困境的农村居民。因为计划经济时代的单位保障制是建立在国家负责基础之上的全面保障，它在保障城镇职工终生“铁饭碗”的同时，也负责解决困难职工的生活救助问题。改革后的社会救助，由于市场经济必须通过竞争实现优胜劣汰，经济组织不再长生不死，劳动者也不再是终生“铁饭碗”，原有的民政救助根本无法解决困难群体的起码生活保障问题，而是必须面向全社会符合条件的困难群体与不幸者，从而进入了面向全民的社会救助时代。这一转化实现了社会救助从封闭式的民政救助转向开放性的社会救助的飞跃。

       从政府恩赐到国民权利。改革前的社会救助，主要依靠各种“红头”文件实施救助，既非政府的法定义务，亦非受助者的法定权利，从而具有传统的官方恩赐色彩，救助项目与救助水平取决于政府的财力及重视程度，受助者处于被动受助的地位，获得救助时会感恩戴德；改革后的社会救助，则依靠相关法规、规章实施，明确的是政府的法定责任或义务，是社会成员遭遇困境时应当享有的权利，救助项目与救助水平均以保障困难群体的基本生活为目标，即使是财政困难，政府也必须承担起实施救助的责任与义务。如果政府部门未能够对符合条件者实施有效救助，通常视为失职并要追究责任。从政府恩赐到国民权利，是传统救助制度向现代救助转化的最显著标志。

       从单项救助到综合救助。过去的社会救助只救济生活，通常只有简单的食物与衣被保障，现在则扩展到教育、医疗、住房等多个领域。当然，过去这些项目主要通过免费教育、公费与劳保医疗及合作医疗、公共房屋等来解决，现在是形势发生很大变化，需要一个涵盖多个项目的综合型社会救助体系才能解决问题，从而既是相关社会保障制度改革使社会救助承担了更多、更大的责任，也是经济社会发展进步带来的民生升级的表现。

       从城乡分割到城乡一体。过去受城乡分割分治、户籍与单位保障制度的影响，社会救助是严格按照城乡分割分治的，现在则是强调城乡统筹并推进城乡一体化的社会救助制度，这一进展以2014年2月国务院颁布的《社会救助暂行办法》为标志，它使社会救助制度从城乡分割的不公平状态向日益公平的方向快速迈进。

       综上，中国的社会救助已经实现了整体转型，一个面向全民的、开放性的综合救助体系已经基本形成，公共投入的力度、惠及民生的广度前所未有，制度层面已实现应救尽救。以2014年为例，中央财经用于城乡居民最低生活保障、灾害救助、医疗救助、住房救助、资助困难学生、扶贫等项支出合计约达4000亿元左右。2014年享受最低生活保障的城乡居民达7000多万人，得到灾害救助者约5000多万人次，获得医疗救助者约1亿人次，建成了506万户城镇棚户区房屋，改造了农村危房266万套。2015年，中央财经的上述支出预算增长10%以上，还将有更多的低收入人口得到政府援助。上述数据表明，社会救助制度体系绝不是一个可以忽略的社会保障，而是事实上在整个社会保障体系中扮演着至关重要的基础性制度角色。

       中国社会救助面临的主要问题

       制度有缺失，立法滞后。尽管现在已经形成了包括多个项目在内的综合型社会救助体系，但这一制度仍然存在着缺失。在现实中，一些遭遇急难事件的不幸者仍然缺乏应有的救助。如车祸受害者若肇事者逃逸，就可能陷入无法得到及时医治的困境。一些救助项目因牵涉到多个部门或机构，救助环节如果衔接不畅，就会有人因各种原因漏在网外，以致恶性案例时有发生。与制度不健全相关的是立法的滞后，迄今仍未制定《社会救助法》，2014年2月出台的一部行政法规《社会救助暂行办法》只是临时性的行政规范，它虽然解决了社会救助实践中的一些问题，但依然不足以完整规范、刚性约束整个制度的运行。这种现状使责任与权利缺乏刚性保障等，难以提供稳定的安全预期，也带来了公众的信任危机。

       民生升级，需求刚性，持续发展面临风险。经过近30多年的高速发展，城乡居民不仅普遍解决了温饱问题，而且绝大多数人已经步入了小康生活，与此相适应，民生诉求亦已经全面升级。表现在社会救助领域，就是需要救助的相对贫困人口规模庞大，不仅对救助水平的正常提升有要求，而且对救助项目的扩张有诉求。2014年4月1日习近平主席在比利时欧洲学院演讲谈到中国的贫困问题时指出，“根据世界银行的标准，中国还有2亿多人口生活在贫困线以下，这差不多相当于法国、德国、英国人口的总和。”这应当是中国最高领导人在国际场合首次以世界银行的贫困线标准来说明中国的贫困问题。它至少向世界传递出如下信息：一是中国虽然在30多年间取得了举世瞩目的发展成就，但仍是一个贫困问题客观存在且较为严重的发展中国家；二是我国也需要以相应的国际标准来评估自己的贫困问题，这无疑是一个追求更高的发展目标；三是中国反贫困政策涵盖的对象将进一步向更大规模的低收入群体扩展，这将是新时期反贫困政策的一个飞跃。因此，如何保障社会救助的财力并不断壮大救助制度的物质基础值得认真应对。如果不对现行财政支出结构做出相应的调整，同时发展慈善事业以补充，社会救助的持续发展将面临风险。

       体制障碍，机制陈旧，运行状态并不理想。从计划经济到市场经济，单位分割已成历史，城乡分割刚成历史，但部门分割依然如故。与社会救助相关的不仅有民政部门，还有教育部门、卫生计生部门、住房城建部门、人社部门等分头管理，甚至工会、残联等群团组织亦在运用政府资源实施救助，这种部门分割的体制直接导致了政策分割与资源分割。2014年2月国务院颁布《社会救助暂行办法》后，虽然建立了由民政部门牵头的协调机制，但政策分割的不良后果绝非协调机制可以祛除。同时，在中央政府与地方政府之间，社会救助责任亦缺乏合理的分担机制，政府实施的法定救助与民间的慈善事业亦未能够有机协调。在运行机制方面，社会救助制度在实践中仍然是代办制，即城镇街道、居民委员会和乡村基层政权直接代办着最低生活保障等，这种非专业化的经办机构，导致了运行失序，执行中的偏差甚至人为错乱现象不乏罕见。这些都在严重地损害着社会救助制度的公信力，造成了公共资源的浪费。

       配套落后，职能紊乱，致使社会救助制度难以成熟、定型。由于相关制度建设不同步，社会救助在实践中出现了职能紊乱。例如，残疾人福利制度未建立，有关部门就将残疾人福利混合在低保制度中，即最低生活保障待遇不仅要考虑家庭人均收入、财产，还要考虑家庭成员中是否有残疾人及其残疾程度；由于医疗保险制度的不成熟，致使医疗救助难以承受等。还特别需要指出的是，由于市场机制与社会机制未能发挥出应有的作用，也加重了社会救助的负担。以商业保险为例，全球灾害损失的补偿中，来自保险公司的赔款平均达36%以上，发达国家灾害损失补偿中来自保险公司的占比高达80%以上，但在我国商业保险对灾害损失的补偿十分有限。正是由于市场机构的作用不到位，救灾与灾后重建便成了政府的深重责任，而在救灾实践中，由于缺乏统一的标准，导致了救灾水平与灾后重建水平的苦乐不均，也衍生了虚报灾情甚至对上级政府等、靠、要的不良习惯。

       上述问题的客观存在，表明中国的社会救助制度还需要深化改革。新时期深化社会救助制度改革的目标，就是通过优化制度安排促使其走向成熟、定型。

       深化社会救助改革的取向

       优化制度结构，筑牢底线。一是改叠加施救为分类施救。即根据低收入群体的救助需求，将简单叠加在最低生活保障制度之上的其他救助项目剥离出来，按需提供救助，二是厘清救助与福利制度。即祛除附加在最低生活保障制度之上的残疾人福利、老年人福利等职责，让各救助项目回归到本源职责，以此矫正不同保障制度错位的现象。三是尽快补漏。即对于一些尚未纳入的急难救助纳入社会救助制度，以建成一个真正能够全面兜住底线的社会救助网络为目标，确保符合条件的求助者能够获得相应的救助。

       明晰政府责任，央地责任分担有序，同时发挥好市场机制与社会机制的辅助作用。政府责任宜以保障困难群体的基本生活并维护底线公平为原则，在中央政府与地方政府之间，确定稳定的责任分担比例，可以使各级政府明了自己在社会救助方面的义务，从而能够有计划地组织财力。同时，现实中一些救助项目造成政府负担较重的事实表明，还应当充分调动市场机制与社会机制的积极性。

       健全法制，规范运行。社会救助关系到政府的基本责任与国民的基本权利，没有法律的严格规范，制度运行就缺乏权威的依据。因此，制定专门的《社会救助法》是十分必要且紧迫的任务。第十、十一届全国人大常委会曾先后将制定《社会救助法》列入五年立法规划，但均未实质推进，从而处于搁置状态。立法滞后虽然有客观原因，但重启立法进程却是深化社会救助改革的需要。特别是在全面推进依法治国的时代背景下，一项关系政府基本责任与国民基本权利的重要制度没有法律的保障与规范，显然不能真正提供稳定的安全预期，更容易导致实践中被扭曲的现象发生，还无法对违法者进行惩治。

       改革体制，完善机制。应当尽快改变多个部门分割的管理格局，取消部门协调机制，切实明确由民政部门集中管理社会救助事务，确保政出一门与公共资源统筹使用，相关部门按照各自职责予以协同配合。唯有集中监管，才能集中问责，才能确保无漏的制度安排变成能够兜住困难群体底线的牢固网络。同时，还应当推行专业化经办，代办制扭曲制度实践还无法惩治的现实，揭示了社会救助需要有专门的机构来实施。与其严格控制编制而让代办扭曲制度运行，不如建立专门救助机构专司其职，确保制度良性运行，这种选择将可以真正杜绝救助领域中的浪费，并切实维护这一制度的公信力。

       与相关制度联动，并建立相应的激励机制。一方面，社会救助需要与社会保险、社会福利乃至慈善事业、商业保险有机配合，在尊重各自规律和职能的条件下尽可能统筹规划、同步发展。如分别为老年人、残疾人等建立相应的福利制度，而不是让其混淆在社会救助甚至最低生活保障制度中，即是促使社会救助制度正本清源的必要举措。另一方面，还需要有激励机制，以避免社会救助形成贫困陷阱。一些国家和中国香港地区普遍采取的受助对象就业创收可以申请一定的收入豁免就是有效的激励机制，因为只要劳动创造收益就能够改善生活，而不是现实中受助对象通过劳动所得被简单地抵扣了救助待遇，等等。

       (作者为全国人大常委会委员，中国社会保障学会会长，中国人民大学教授)

       (摘自《国家行政学院学报》2015年第4期)

       来源：《红旗文摘》杂志