原标题：研究国家治理要关注的几个问题

　　编者的话：

　　什么是“国家治理”?究竟如何理解当代中国的“国家治理”?推进国家治理体系和治理能力现代化，进行有关理论建构和实践创新，都离不开这个思想和逻辑上的起点。《国家治理》周刊邀请国家行政学院中国特色社会主义理论体系研究中心主任杨文明、清华大学国情研究院院长胡鞍钢、北京大学政治发展与政府管理研究所所长王浦劬等10位知名专家，聚焦“国家治理”问题，通过不同视角，进行全景式剖析，力求为读者展现关于“国家治理”概念的全面深入阐释。本期，我们推出这组策划的上半部分。

　　党的十八届三中全会从治国理政的高度，提出推进国家治理体系和治理能力现代化的重大命题。在国家治理概念提出之前，治理的理论已经在社会科学领域特别是政治学和公共管理学领域被广泛运用。与治理理论以社会为中心和出发点来探讨国家和政府职能不同，国家治理将治理纳入并提升到整个国家转型、改革、发展的视野高度，强调国家在社会转型中发挥主导作用的重要性，将政党、政府、市场和社会等力量统筹到国家治理体系和治理能力框架内，这是对治理理论的创新和提升。理解和把握国家治理的政治性、历史性、阶段性、系统性及合法性，对于研究和推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

　　国家治理的政治性：立足国际、国内两个政治大局

　　治理本身就是一个政治概念，国家治理更是一种政治活动和政治行为。因此，首先要从政治的高度、用政治的眼光来看待国家治理，立足国际、国内两个政治大局来开展国家治理。

　　国家治理的阶级属性。国家是经济上占统治地位的阶级进行阶级统治的工具，阶级性是国家的根本属性。国家治理相比统治而言，尽管更加突出社会属性的一面，但决不能因为强调社会性而否定或淡化阶级性。只要国家还没有消亡，不管是统治还是治理的阶级性就不可能消失。所谓“少一些统治，多一些治理”，近二三十年来，西方国家在治理方面有一些做法和经验对缓和阶级矛盾、维护统治秩序是有利的，但我们不能忘记其最终维护的是谁的统治，代表的是谁的利益。西方的治理模式也许是适合和符合它们的经济基础、阶级属性的，但我们国家的性质，决定了我们不能照搬照抄他们的治理模式，更不能成为他人的试验场。

　　国家治理的疆域和国界。作为治理理论的延伸，全球治理是顺应全球化、多极化趋势而提出的，旨在对全球事务进行共同管理的理论，在理论和实践上具有积极意义。但全球治理是以国家治理为基础的，在可预期的相当长时间内都不可能代替国家治理而存在。任何国家都要将维护本国的主权和领土完整、经济和政治安全、基本秩序和稳定、历史和文明传承等问题放在治理的首位。特别要防止西方利用其在全球治理话语体系和规则制定中占得的先机和优势，借助推进经济全球化、维护全球安全、保护生态环境、保障人权等活动对他国进行渗透和演变，确立和维护有利于它们的、不公正合理的国际秩序，这是我们坚决反对的。

　　国家治理的制度模式选择。我们治理的是一个社会主义国家、是中国特色社会主义国家，而不是别的主义、别的社会制度下的国家，这是与其他国家治理相比方向性、根本性的区别。我们推进国家治理体系和治理能力现代化的根本前提是坚持中国特色社会主义，根本目的是完善和发展中国特色社会主义。如果我们的治理体系和治理能力现代化了，但却丢掉了中国特色社会主义，不管是走回头路，丢掉了中国特色;还是搞成了资本主义，丢掉了社会主义，那都是失败。

　　国家治理的历史性：有历史的眼光、历史的纵深

　　不管哪个国家的治理，都不仅仅是现实性的问题，还应考虑到历史渊源和历史延续性。这就要求有历史的眼光、历史的纵深，用历史唯物主义的观点来指导国家治理的理论与实践。

　　国家治理必须符合历史发展的规律。生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑，国家治理体系和治理能力作为生产关系和上层建筑的重要反映，归根到底是由生产力决定的，也必然受到一定的生产力水平的制约。为什么那些贫穷落后的国家治理水平高不到哪去?根本原因是生产力水平太低，所以它的思想意识、治理体系和治理能力也都上不去。这是个规律性的东西，是不可逾越的。国家治理承认历史发展的规律性，就必须坚持大力发展社会生产力，为国家治理现代化提供坚实的物质基础。没有高度的物质文明做基础，先进的意识形态、思想境界、治理体系和治理能力都无法持久实现。

　　中国的国家治理思想源远流长、博大精深。我国几千年前即有治理国家、治理政务等有关治国理政的思想和论述，比如老子“治大国如烹小鲜”的治理思想，包括以正治国、无为而治等等，就很好地反映了国家治理应当秉持的理念和精神，闪烁着哲学智慧的光辉，对于当今国家治理都有着重要的启示。我国几千年漫长的封建统治中，也不乏卓越的治理实践。因此，我们应当认真总结吸收我国历史文化中的治国理政精髓，从深厚的历史底蕴和丰富的思想文化中汲取营养，而不要迷信西方的治理神话，更不要把国家治理局限在西方的治理理论、模式和话语体系里面，认为符合它们的才是所谓治理。

　　中国特色的国家治理是中国近现代历史决定的。一个国家选择什么样的治理体系和治理模式，与这个国家的历史传承有很大关系。我们不能选择自己国家的历史，但必须承认和尊重自己的历史;我们不能选择国家的历史，但可以选择国家治理的方式。有些人宣扬历史虚无主义，否定我们党领导革命的历史功绩，否定中国选择走社会主义道路的历史必然性，是唯心主义的历史观，危害极大。我们之所以走上社会主义道路，之所以从传统社会主义走向中国特色社会主义，之所以要坚持和维护中国共产党的领导，都不是偶然的，而是由我们自身的历史决定的，是经过正反两方面实践的检验，经过反复比较尝试，付出无数代价换来的，既是历史的选择，也是中国人民的选择，决不能放弃。

　　国家治理的阶段性：既不能超前，也不应滞后

　　任何国家的治理，既是处在历史长河中，又有一个既定的阶段，都应当与既定阶段的经济社会发展水平相符合、相适应。就像人生一样，是有阶段性的，既不能用成人的标准要求孩子，也不能停留在孩子的阶段看待成人。推进国家治理，既不能超前，也不应滞后，特别是要防止超前。

　　国家治理不能急于求成。任何一个国家包括西方资本主义国家实现治理现代化都要经历一个长期的过程，治理社会主义国家这样的新生事物更是如此。无论是苏联还是中国，在超前的意识形态、上层建筑与落后的生产力、经济基础存在巨大差距的情况下，在落后的生产力水平与人民物质生活需求之间存在很大矛盾的情况下，国家和社会治理很难进行，很难稳定。特别是在全球化、网络化时代，西方的示范效应也给我们推进国家治理增加了很大压力。苏联和中国对建设和治理社会主义国家的历史阶段性问题都曾认识得不深，都犯了急于求成的毛病。国家治理的适当先行能够在一定程度上带动生产力的发展，但如果过于超前，就会失去对生产力的带动意义，甚至还会起破坏作用。

　　中国的国家治理必须从社会主义初级阶段的具体实际出发。经过30多年改革发展，尽管我国取得了举世瞩目的成就，但很多问题仍然没有得到根本性解决。因此，我们一定要保持头脑冷静，在宏观上、战略上牢牢把握社会主义初级阶段这一历史定位不动摇。同时，认真分析与30年前不同的、符合当前实际的具体阶段性特征，据以制定正确的发展策略和政策。还要纠正舆论宣传中的一些错误偏向，引导人们克服浮躁情绪、调整期望诉求，使之与现阶段国情特点，与国家和政府满足社会需求的能力相适应。

　　现阶段中国的国家治理必须加大向地方放权，因地制宜。我国区域发展不平衡问题比较严重，发展差别明显，就像一辆列车一样，车头已全面实现小康，车尾还停留在很不发达的阶段。中央应当进一步放权给地方，给予地方更大的自主权，使其从当地实际出发来制定具体政策和进行改革探索。东部发达地区特别是大城市，市场和社会力量参与治理和自治的条件更为成熟，应该在探索治理现代化方面走在前面，提供经验;而其他地区则应加快培育市场和社会力量，同时借助后发优势，学习和运用与自身发展阶段相比适度超前的治理经验，缩短发展和赶超过程。

　　国家治理的系统性：更注重统筹推进、协调发展

　　与过去传统的、简单的管理模式不同，国家治理更强调治理领域、治理主体、治理方式、治理过程的全面性、综合性、协同性及系统性，更注重统筹推进、协调发展，需要用系统论的方法来推进。

　　国家治理是一项整体的、系统的工程。国家治理体系包括经济、政治、社会、文化、生态环境等各个领域的治理方略。治理主体不仅包括传统的政府及部门，还包括企业、市场、社会和民众等多元主体，强调政府、私营单位和非营利组织等公私部门的合作，增强社会参与度和社会活力。治理方式不再仅仅依靠强制性的行政手段和公权力起作用，而越来越多地依靠法律、市场等机制和手段综合配套，更加注重程序化、制度化、规范化，更加文明和更具科技含量。治理过程不仅是自上而下的发号施令，还可能是自下而上发起的自治，以及上下左右网络式的互动、联动过程，更加包容、民主、开放和透明。

　　国家治理内在地包含治理体系和治理能力。二者是相辅相成的，单靠哪一个治理国家都不行。其中，治理体系是基础，治理体系搭建好了，治理能力才能提高;治理能力是保证，治理能力提高了，治理体系才能充分发挥作用。要高度重视治理体系和治理能力的配套，一方面要以制度建设为着力点，加强体制机制和制度创新，破除制度障碍，完善制度体系，为国家治理提供全局性、长期性和稳定性的制度保障;另一方面要增强按制度办事的意识，提高运用制度治理国家的能力，这样才能使能力与制度相配套，把制度优势转化为治理国家的效能，把社会主义制度的优越性更充分地发挥出来。

　　国家治理更应注重顶层设计。推进国家治理体系和治理能力现代化不同于过去分领域、分重点各自为政的局部改革，需要秉持高瞻远瞩的战略眼光和总体的改革发展战略，进行通盘考虑和统筹规划，需要对改革的目标、阶段、条件、困难和前景等保持清醒的认识和设计。对此，既要一如既往地鼓励地方特别是基层发挥首创精神，根据当地实际广泛开展治理探索和创新，然后再总结推广，推动国家层面的制度变迁;又应注重顶层设计，按照系统性要求统筹谋划改革与发展，正确认识和妥善处理各种关系，认真考虑和合理兼顾各方面的利益要求，使各个环节、各个方面相互协调和促进，最大程度地凝聚推动改革和治理的正能量。

　　国家治理的合法性：旨在获得政治正当和社会认同

　　任何国家治理都要解决有效性和合法性两个基本问题。有效性旨在解决治理失效和治理失灵，合法性旨在获得政治正当和社会认同。有效性可以积累合法性，但不能完全构成合法性，关键还需要治理的法制化、程序化和民主化。

　　国家治理的法制化。衡量国家治理现代化的一个重要标志就是制度化，特别是将相关制度上升为法律，严格按照法律来治理国家，实现治理的法制化，这是国家治理合法性的直接来源。法律是社会主体的共同意志和我们党的正确主张的集中体现。要在党的领导下，推进科学立法、严格执法、公正司法和全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政、依法办事，建设法治国家、法治政府、法治社会。包括党在内的国家治理一切主体都必须在宪法和法律的范围内活动，都不得有超越宪法和法律的特权。

　　国家治理的程序化。程序正义是确保治理合法性的一个重要原则。现代国家完善的法治与公正的程序是不可分割的，任何良好的法律包括制度都要通过一套正当的程序才能得到良好的运作，才能体现出其应有的价值。在国家治理种种具体的治理活动中，首先要建章立制，将治理行为制度化、规范化、程序化，特别要注重程序的合理、公正和公开，用有效的程序确保制度的落实。有了制度和程序后，一定要严格按照制度和程序办事，加大对不按程序办事行为的监督和纠正。从结果来看，按程序办事可能不是最便捷和最高效的，但它却能保证结果的相对公正和治理效果的相对优化。

　　国家治理的民主化。国家治理合法性还有一个重要来源就是民主。在社会主义国家，人民是国家的主人，也是治理国家需要依靠的力量，人民的拥护和支持是我们国家治理合法性的最终来源。要相信人民，发动人民参与治理，提高人民自我治理的意识和能力;保障和落实人民的各项民主权利，确保国家治理的决策和行为顺应民意，符合人民的整体和长远利益，并处于人民的监督和制约之下;保护和激励广大人民参与治理的积极性、主动性和创造性，让人民真正成为治理的主体，真正做到当家作主;建立健全让人民评价治理结果和效果的制度机制，实现治理效果由人民评判、治理结果让人民满意。

　　(作者为国家行政学院纪委书记、机关党委书记、中国特色社会主义理论体系研究中心主任 杨文明)