原标题：国家治理的结构与根基

　　国家治理是由制度体系、能力体系和价值体系这三大体系所构成的一个大系统，党的领导、人民当家作主、依法治国是这一系统的三根支柱。对于党政机关和领导干部来说，改进治理方式，提高治理水平都与这三大体系和三根支柱密切相关。

　　国家治理的三大体系：制度体系、能力体系和价值体系

　　国家治理这一系统主要由制度体系、能力体系和价值体系三大体系所构成。治理的制度体系是一整套治国理政的制度集合，运用制度体系需要执政骨干多方面的治理能力，治理能力则需要社会主义核心价值观引领方向，三者相辅相成，构成了一个有机的整体。

　　第一，治理的制度体系是国家治理之“体”。制度体系是在党的领导下制定出来的一整套治理制度，具体包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制和法律法规。制度体系在国家治理中更带有根本性、全局性、稳定性和长远性，一个国家治理效果如何，在很大程度上取决于国家制度体系的生命力和有效性。因此，制度体系是国家治理的基础和根本，是推进国家治理现代化的重中之重。

　　构建国家治理的制度体系，既要全面完备，又要简约管用。因此，在经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等六大领域都要建立和健全相应的制度体系，不留任何死角。

　　第二，治理的能力体系是国家治理之“用”。制度体系和能力体系二者相辅相成。制度体系是国家治理的根本前提，只有有了好的制度体系才能真正提高治理能力，反之，只有具备相应的治理能力体系才能充分发挥制度体系的效能。制度体系的运行总是需要相应的治理能力与之匹配，比如，经济制度体系的运行需要经济治理能力、政治制度体系的运行需要政治治理能力、社会制度体系的运行需要社会治理能力。因此，这样一系列各具特点、各有侧重的治理能力就构成了治理的能力体系。

　　治理能力体系的核心是领导力，领导干部无论从事哪一领域的治理工作都需要领导力。对领导力的把握可以从以下两个角度着手：从外在形态上来说，领导力包括硬权力和软权力两个方面。硬权力是职权带来的强制性影响力，能够带来下属和群众的服从;软权力是作风、能力等自身因素带来的非强制性影响力，能够带来下属和群众的认同。从内在构成来说，领导力包括决策力和影响力两大要素。其中，领导决策力与领导干部的战略思维能力、推动改革能力、共建愿景能力和开拓创新能力等密切相关;领导影响力与领导干部的激励和凝聚能力、动员和组织能力等紧密相连。

　　第三，治理的价值体系是国家治理之“道”。一个国家既需要硬实力，也需要软实力。其中，价值体系是国家软实力的灵魂，是国家软实力建设的重点。培育和弘扬社会主义核心价值观，能够有效地实现社会整合，使得社会系统正常运转，有力维护社会秩序，实现社会和谐发展。总之，社会主义核心价值体系既影响治理制度的方向性，又影响治理能力的有效性。因此，国家治理要求我们一手抓法治，这就是治理的制度建设，是国家治理的“硬件”，一般是有形地、强制性地发挥作用，本质上是一种硬约束。同时，另一手要抓德治，这就是治理的价值构建，是国家治理的“软件”，通常是无形地、非强制性地发挥作用，本质上是一种软约束。

　　国家治理之“道”统一于中国特色社会主义道路、制度和理论体系，统一于社会主义核心价值观。社会主义核心价值观集中体现了具备中国特色、民族特色和时代特征的道和德，其在不同的层面又有相应的侧重，主要体现在以下三个方面：一是国家层面重在讲法理，即富强、民主、文明和和谐的价值观;二是社会层面重在讲道理，即自由、平等、公正和法治的价值观;三是个人层面重在讲伦理，即爱国、敬业、诚信和友善的价值观。

　　国家治理的三根支柱：党的领导、人民当家作主、依法治国

　　推进国家治理现代化是为了完善和发展中国特色社会主义制度，因此，国家治理必须要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者的有机统一。换言之，党的领导、人民当家作主、依法治国是国家治理的三根支柱。

　　国家治理的第一根支柱是坚持党的领导。党的领导是国家治理现代化的主导力量和根本保证。这与西方治理理论倡导的多中心治理迥然不同，我们的国家治理必须坚定不移地保证中国共产党是唯一的领导核心。党的领导是现代治理的根本保证，但也不能代替政府、社会、企业等方面的具体领导。因此，我们的国家治理强调在党的领导下，充分发挥政府、市场和社会等多个主体在国家治理中的作用，形成建设中国特色社会主义的强大合力，最终实现中华民族伟大复兴的“中国梦”。

　　国家治理的第二根支柱是人民当家作主。人民当家作主是国家治理现代化的根本标准。国家治理现代化要求我们各级领导干部要真正把人民群众当主人，把自己当成人民群众的“仆人”。保证人民当家作主的关键是通过简政放权，通过创造环境、提供服务，最大程度地发挥人民群众的积极性、主动性和创造性，从而释放和激发人民群众的活力与动力。国家治理需要多种活力与动力的共生和聚合。

　　国家治理的第三根支柱是依法治国。依法治国是国家治理的基本遵循，也是国家治理现代化的突出特征。党的十八届三中全会《决定》明确提出建设法治中国的任务，指出“必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。显然，在国家治理的各个领域都要坚持法治思维和法治方式，充分发挥法治在国家治理中的引领、推动和规范作用。习近平总书记强调，凡属重大改革都要于法有据。因此，推动全面深化改革必须坚持法治引领，法治先行。

　　治理方式的“三多三少”

　　推进国家治理现代化的关键是改进治理方式，提高治理水平。当前，提升治理能力重在与群众路线教育实践活动结合起来。具体来说，一要先理后管，多理少管;二要先策后决，多策少决;三要先领后导，少领多导。

　　第一，国家治理要先理后管，多理少管。理是理清、理顺，管是监管、约束。所谓先理后管，强调国家治理首先要注重顺势而为，顺理而治，即顺应自然和社会发展之规律，顺应事物发展的道理和情理。先梳理梳理哪些事情应该让市场去管，哪些事情应该让政府来管，哪些事情应

　　该交给社会去办。厘清政府和市场、社会的权力边界和作用范围，让“政府的归政府，市场的归市场，社会的归社会”，把政府和市场、社会的关系先理清楚。随着经济社会的进步和发展，随着社会主义市场经济体制逐步完善，群众的素质能力不断增强，他们越来越知道干什么、如何干。特别是十八届三中全会强调要发挥市场在资源配置中的决定性作用，这就决定了现代治理要简政放权，要多理少管。多理少管不是不管，市场和社会出了问题，政府该管必管，有时还要严管。放管结合是政府治理成熟的基本标志。

　　“多理”是要理清楚以下四点：一要多讲治理的道理，多讲治理的法理。要讲清楚为什么要做这件事，讲清楚做这件事的依据和程序。二要多讲治理的条理，分清轻重缓急，排好优先顺序。比如，改革就要有时间表、路线图和任务书，路要一步一步地走，治理也要一步一步地来，遵循客观规律，既不能着急，也不能拖沓。三要多讲治理的伦理，国家治理从根本上来说要追求社会的公平正义，这是最大的伦理。四要多讲治理的情理和心理，要关注群众的情绪，关注群众的心理，这样才能赢得他们的理解。

　　第二，国家治理要先策后决，多策少决。策是出主意、出谋划策，决是选主意、综合决断。所谓先策，是说决策首先要“策”，就是调查研究，打开思路，拿出备选方案;所谓后决，就是在“策”的基础上进一步加工整合，选择决断。所谓多策，就是发扬民主，多听意见，多思考。调查研究是领导干部的基本功，“磨刀不误砍柴工”。只有在决策之前多花些时间去听听群众和专家的意

　　见，制定的决策才会更切合实际，更能体现现代治理的要求。所谓少决，就是正确集中，“决”的次数要少，做决定的人数要少，不能大家一起来做决定，决策要及时，机遇要抓住，不能议而不决。

　　党的十八届三中全会指出，“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”这就是强调国家治理离不开群众参与，离不开民主协商。具体来说，一要坚持在国家治理层面开展立法协商和参政协商，二要坚持在政府治理层面开展行政协商，三要坚持在基层治理层面开展社会协商，充分发挥国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织和社会组织多个渠道的协商作用，推进协商民主广泛多层制度化发展，构建程序合理、环节完整的协商民主体系。

　　第三，国家治理要先领后导，少领多导。领是领方向、领道路、领队伍，导是引导疏导，是辅导教导。国家治理首先要让人民群众知道我们的前进方向和奋斗目标。中华民族的伟大复兴就是党领导人民群众前进的方向，人人都有出彩的机会就是国家治理的目标。一般来说，下属和群众能力素质越低，就越需要领导干部多领少导;下属和群众的能力素质越强，就越需要领导干部少领多导。所谓“多导”主要体现在以下四个方面：一要多引导，多在事前引导，重在目标和方向的引导、思想和情绪的引导;二要多辅导，是事中的及时辅导，是业务工作的辅导;三要多督导，是事后的督导，多检查监督，多跟进反馈，这样才能提高治理工作和领导工作的绩效;四要多教导，重在提升下属和群众的能力素质，重在培养各类人才。

　　《党章》规定，“党在自己的工作中实行群众路线，一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动。”上述“三多三少”的治理方式有利于做到坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，有利于“把党的正确主张变为群众的自觉行动”，这也是国家治理所追求的最高境界。

　　(作者分别为国家行政学院中国领导科学研究中心主任、教授、博导刘峰，副秘书长、副教授张国玉)