原标题：“共治”模式的三个转型

　　推进国家治理体系和治理能力现代化，是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求，是实现社会主义现代化的应有之义。推进国家治理体系和治理能力现代化应遵循四个原则，即现代国家治理体系设计要基于系统思维、现代国家治理体系的灵魂是多元治理主体的协调并举、现代国家治理体系的关键在法治化、现代国家治理体系的有效运转需要有效的治理能力予以保障。文化治理体系和治理能力现代化是国家治理现代化的重要组成部分，推进文化治理体系和治理能力现代化也应该遵循上述原则。文化治理体系和治理能力的现代化关键是要实现三个转型。

　　从分业管理到综合管理

　　治理需要系统思维。文化治理也是系统的综合治理工程，要有全局思维。当前，我国文化产业管理是一种“小文化”式的分业管理，即由党委宣传部门主抓，文化部门、新闻出版广电总局等政府部门分业管理。“小文化”式的文化产业管理格局使文化系统内部普遍存在着条块、部门、行业和区域分割，各个文化管理部门各自为政、管理分散，行政效率不高，难以形成合力，政府调节整个文化行业发展的杠杆机制未能得到充分发挥，并容易出现行政组织中人浮于事的“帕金森定律”现象，造成政府人力、物力、财力的严重浪费。同时，“小文化”式的文化产业管理格局，也难以实现文化资源的有效统筹。文化产业不仅涉及宣传文化系统，也涉及发改、财政、国土、规划、科技、工信等众多政府部门。由于主管意识形态的宣传部门无法协调除文化系统之外的政府部门，由其抓文化产业发展，难免出现“小马拉大车”的现象。

　　此外，“小文化”式的文化产业管理格局与产业发展趋势不相符合。当代社会，文化生产与信息、旅游、制造、建筑、商贸、休闲、餐饮等相关领域的结合日渐紧密，文化业态日益丰富，产业边界日趋模糊。随着产业融合步伐的加快，当代文化产业正经历着新的产业调整、重组和转型，“小文化”式的管理格局的弊端日益突出，导致产业的上下游环节割裂、部门职能交叉、职责不清、多头审批、重复管理与管理缺位并存等诸多问题。

　　显然，若不进行文化机构改革，扭转“小文化”式的分业管理格局，文化治理体系和治理能力现代化就会沦为空谈。文化产业管理需由“小文化”向“大文化”转变，文化结构需由原来的纵向式管理向纵横结合的综合管理转变，稳步推进文化管理的大部制改革。文化管理实行大部制也是国际趋势。如英国的文体部就是一个大部制管理的范例，其除了承担我国中宣部、文化部、新闻出版广电总局、国信办、工信部、中国文联、中国作协七个部门的职责外，还承担着建筑、体育、时装、园林等众多职能。加拿大等国家为适应文化与科技融合的要求，也将文化部与通讯部合在一起设立了新的通讯、信息技术与艺术部。

　　从单一管理主体到管理主体多元化

　　治理的灵魂主线在于主体的多元化。西方各国在文化艺术管理体制上普遍实行一种政府、社会、个人共同参与的治理模式，也就是说，除政府部门外，大量的非政府、非营利组织即所谓的第三部门，均参与到文化决策、执行，以及文化产品的生产和文化服务的提供等。虽然国家行政部门很大程度上掌握着公共文化事务的决策权，但是其并非唯一决策方，其他文艺组织或个人均可通过参与文化政策咨询、参加各种文化委员会等发挥文化事务决策、执行、监督等多方面作用。这样一个“政府-专家(精英)-民众(社会)”共同治理的文化事务管理模式有效保障了文化决策，尤其是重大文化决策的广泛社会参与，也保证了政府文化决策的科学性和民主性，有效避免了因决策失误造成的重大损失。

　　东亚的经验表明了这种共同治理模式的作用与价值。在韩国，社会组织和民众监督对文化的管理就起到了很大的作用。例如，韩国电视剧出现媳妇打婆婆一个耳光的镜头，很多妇女保障组织会上街游行、抗议，从而形成一定的社会舆论。在公众的压力之下，电视台、导演、制片人只能道歉。这种通过社会组织、公众发声来引领和规范道德风尚的方式，充分显示了社会组织和公众在文化监督管理方面的作用。此外，社会组织和公众的参与，还可以减轻政府管理的负担。如可以允许法院受理有关文化内容的公益性诉讼，一旦有投诉者认为某个文化作品有违社会公序良俗，可以向法院等公权机构提起诉讼，通过民事程序解决纠纷。如此，既有效动员了社会监管力量，也能缓解文化管理部门人手不足的矛盾。

　　我国在推动社会参与文化管理方面也已进行了大量积极探索，如北京市朝阳区在垡头街道建立了文化居委会，采取了新的自治式管理，除了理事长是专职之外，其他副理事长以及二级管理委员全由居民产生;采取居民自我管理、自主决策的方式，其应用下的朝阳区文化馆成为全国唯一一家区级受表彰单位。实践证明，加大对文化内容管理上的社会组织和公民参与力度前景可期。

　　从依靠行政管理为主向依法管理为主

　　治理的关键在于法治化。当前我国文化管理还主要依靠行政手段，实践中往往以“泛意识形态化”的行政理念主导文化管理，表现为政策第一，认为“政策是刚性的、法律是弹性的，法律要服从于政策”。另外，“靠典型事件决策”的行政方式也普遍存在。这种方式显然不利于调动文化企业和文化工作者的积极性。文化治理能力的现代化要从依靠行政管理为主向依法管理为主转变。建设社会主义法治国家，坚持依法行政，是我国基本的治国理念，文化领域也不能例外。文化内容管理什么、禁止什么、反对什么，必须有法可依、有章可循，这是文化发展繁荣的保证。

　　针对目前我国文化立法工作明显滞后、文化执法效能不高、法律法规与党的规章不统一等等与文化发展新形势不相适应的问题，我们须主要围绕以下几方面加快文化法制建设，建立健全文化法律保障体系。

　　其一，加快文化立法，制定完备的文化法律法规体系，包括基本文化法律和各种配套的文化法规。目前，我国基本的文化法只有三部，分别是著作权法、文物保护法、非物质文化遗产法，许多基本文化法律都属空白，立法任务还相当艰巨。当前，亟需抓紧制定的基本文化法律有演出法、出版法、电影法、新闻法、图书馆法、博物馆法、文化市场管理法等。除此以外，还需制定与之配套和衔接的各种单项文化法规。这类配套的法律规范，涉及的方面多、数量大，是文化法规体系的重要组成部分。

　　其二，完善文化行政执法体系，提高执法效能。要确立文化执法的独立地位，增强文化执法机构的权威，进一步完善文化执法程序，建立一支高素质的文化执法队伍。此外，还要建立文化执法责任制，用机制来约束和监督执法行为，促使执法机关和执法人员严格执法。

　　其三，行政法规与党的规章要协调统一。2013年11月27日，中央发布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》提出：“宪法为上，党章为本。以宪法为遵循，保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一，确保各级党组织和党员在宪法和法律范围内活动。”这为党的规章与法律法规相统一指明了方向，是我国文化治理法治化、现代化的重要步骤。

　　推动国家文化治理体系和治理能力现代化，一方面需要我们把文化治理放到国家治理这一全局中去把握，做好顶层设计，深化文化体制改革，推动文化体制机制创新，使文化事务治理制度化、规范化、程序化;另一方面需要注重文化治理能力建设，善于运用制度和法律进行文化治理，提高管理者的执政水平。只有这样，才能有效激发全民族文化创造活力、解放和发展文化生产力。

　　(本文系2014年度国家社科基金艺术学重大项目“国家文化治理能力和体系现代化建设研究”部分成果，项目编号：14ZD04)

　　(作者分别为国家行政学院社会和文化教研部主任，文化政策与管理研究中心主任、教授、博导;国家行政学院文化政策与管理研究中心主任助理)