战国末年，秦国从一个边陲小国异军突起，建立了大一统王朝，但仅经历“两帝一王”的短短14年就灭亡了，其兴其亡都给人留下了深刻印象，原因为后人广泛评说。反思秦朝在统一前后执行的一项重要政策，也可以得到许多历史的启迪。

       郡县溯源

       这项政策就是郡县制，在秦朝统一前就有一定的历史了。

       郡和县都是古代的行政单位，郡在县之上、县受郡管理是一般常识，但最早却不是这样的。《说文解字》记载：“周制，天子地方千里，分为百县，县有四郡。”这段话说明了两点：一是至少在周朝的时候设立郡和县就已经成为制度；二是县在郡之上，郡受县的管理。

       但考察先秦史料，在春秋之前并没有关于县、郡作为行政单位的任何记载。县作为一级行政单位最早出现在春秋时期的楚国，楚武王在位时灭掉了商朝国王武丁后裔所建立的权国，将其改为县，史书称这是“设县之始”。

       郡的出现还要更晚一些，是在春秋的后期，最早的记载出现在晋惠公元年（前650），《国语》记载这一年晋惠公与秦国的使者有过一次谈话，其中提到“君实有郡县”，《左传》记载晋定公十九年（前493）赵简子伐齐，出师前曾发布过“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡”的誓词。

       无论史书的记载，还是《说文解字》的解释，都说明在早期县比郡更大。但也有不同看法，认为郡与县在当时其实是平级的，所不同的是县设置在内地，郡设置在边地，如清代学者姚鼐就认为“郡远而县近，县成聚富庶而郡荒陋”。

       郡开始管辖县的情况出现在战国时期，1900年出土的敦煌战国遗书《鶡冠子》里记载了当时行政区划的一些情况：“五家为伍，伍为之长，十伍为里，里置有司，四里为扁，扁为之长，十扁为乡，乡置师，五乡为县，县有啬夫治焉，十县为郡，有大夫守焉。”按照这个说法，到战国时期郡开始管辖县，每个郡下辖的县有10个左右。

       这一点得到了许多史料的印证，《史记》记载，战国时魏国与秦国争战，魏国不敌秦国，曾“纳上郡十五县”给秦国，说明当时魏国的上郡管辖着15个县。《战国策》记载，张仪游说秦惠王时曾说：“西攻修武，逾羊肠，降代、上党。代有三十六县，上党十七县。”代郡和上党郡都属韩国，代郡下辖36个县，上党郡下辖17个县。《战国策》还记载：“秦攻燕，得上谷三十六县。”说明燕国的上谷郡有36个县。这些史料也说明两点：一是到战国时期郡县制已相当普遍了；二是郡辖县定为定制，每个郡所辖县的数目不等，少则10多个，多则数十个。

       当时各国对郡县的管理体制也大致相同，郡里一般设守、尉、监等官职，各有执掌。县里设令、长治理地方，并与郡形成上下的对应关系，县接受郡里的管理，定期到郡里汇报情况，郡、县的主要长官都由国君任免。

       上计制也形成于此时。郡、县每年要将户口、田地、赋税、治安等情况写成上计簿，逐级上报，对于郡里的上计簿国君通常把它们分成左卷和右卷，左卷发回郡里，右卷自己持有，年度结束时国君凭右卷来考评官吏的政绩，决定黜陟奖惩。

       两种体制

       那么，在郡县制之前，行政如何区划、官吏如何考评呢？

       有一套完全不同的制度，即分封制。天子把土地分给亲属、功臣或者先代贵族，所封之地称为诸侯国或封国，由诸侯进行管理，诸侯服从天子的命令，为天子镇守疆土并向天子交纳贡赋。在诸侯国内部，诸侯又对卿大夫等贵族进行再分封，卿大夫则把所得到的土地和人民分赐给士，卿大夫、士服从诸侯的命令，承担赋税、征战等义务。

       在这种体制下没有郡、县这样的行政设置，只有封国、封地，天子把整个国家分封为若干个诸侯国，诸侯再把诸侯国分封为大小不一的封地，诸侯、卿大夫以及士直接管理封国和封地，他们都实行世袭制，死后其职禄由嫡长子继承，庶子再往下分封，推演无穷，世袭罔替。

       与郡县制相比，分封制最大的不同不在于名称和形式，而在于管理体制。在分封制下，天子一旦把诸侯国分封出去，若无特殊情况该国以后的诸侯之位就由诸侯们的血缘关系去确定了，诸侯国中的各种封地也是如此。而郡县制打破了世袭的制度，诸侯任命某一地的长官，并不取决于上一任长官的血缘关系，而是取决于官吏的能力、政绩，取决于诸侯本人的意志。

       这两种体制有着显而易见的区别。对诸侯来说，分封制是一种分权和授权管理，诸侯对本封国内的实际控制能力其实是有限的，而郡县制是一种全权管理，更有利于诸侯的集权，所以实行郡县制无疑更有吸引力。但是，从夏、商一直到西周都实行的是单一的分封制，春秋时期虽然出现了郡县制，但仍以分封制为主，各诸侯国通常也只是在新占领的地区设置郡和县。

       之所以如此，是因为早期的交通、通讯条件十分低下，经济发展水平不高，人口数量也有限，天子虽然拥有整个国家，却无法有效地统治如此广大的地区，不具备实行郡县制的物质条件。分封制以血缘、感情为纽带，将广袤的国土交给诸侯去管理，从而能建立起相对稳固的统治体系。

       周天子用分封制管理国家，开始的200多年对国家基本实现了有效管理，周天子在诸侯中也具备足够的权威，但随着经济的发展和人口的增多，逐渐出现了一些新问题。一方面，有些诸侯国经济实力不断壮大，封地不断向外突破，各诸侯国间原来的一些无人或地广人稀的地带消失了，各国间的矛盾冲突加剧，不断爆发战争。另一方面，各国诸侯经过若干代继承演变后，对周王室的感情也逐渐淡漠，周天子逐渐失去了对诸侯国的控制力和影响力。

       周王室逐渐衰落的过程也是分封制逐渐式微的过程，既然郡县制的好处显而易见，各国诸侯自然愿意大力推行，只是由于体制的惯性以及世袭贵族强大的政治势力，传统的分封制还没有消失，到战国时期，两种体制呈现出并行的局面。

       商鞅变法

       第一个在本封国内全面推行郡县制的是秦国。

       秦国是由华夏族西迁的一支建立，其先祖嬴姓部族在殷商时代成为贵族，周成王时，秦非子因养马有功被封为附庸，在周朝所有诸侯国中秦国的历史不算悠久，封地也不算富饶，国力较为一般。

       《史记》记载，秦国首次设立郡县是在秦武公十年（前688），这一年秦国“伐邽，冀戎，初县之”。一开始秦国的做法也与各诸侯国一样，采取分封制与郡县制并行的办法，秦孝公在位时任用商鞅进行变法，推行重农抑商、军功爵位、连坐法等一系列改革措施，其中一项重要政策是按军功赏赐爵位，破除分封世袭。

       秦国的爵位有20等之多，标准简单，易于理解和操作，比如只要斩获敌人的一个首级就可获得公士一级的爵位、田一顷、宅一处和仆人一个，斩杀的首级越多，获得的爵位就越高。而要兑现这些规定，国家必须掌握大量的爵位、田地以及仆人等资源，在分封制下这些都是世袭的，要打破它们，必须实行郡县制。《史记》记载，在商鞅主持下秦国“并诸小乡聚，集为大县，县一令，四十一县”，郡县制在秦国得到了全面推行。

       商鞅说“行赏而兵强者，爵禄之谓也”，国君直接掌握郡县，不仅控制了各项资源，而且也加强了中央集权。郡县制的全面推行还为细化行政管理创造了条件，秦国建立起严格的户籍登记制度，“四境之内，大夫、子女皆有名于上，生者著，死者削”，在此基础上秦国又完善了“户籍什伍”制度，“令民为什伍，而相收司连坐”，通过重刑连坐把百姓编连在一起，限制人口自由流动，在稳定小农经济的同时，对基层社会的控制能力也大为增强。

       所以，商鞅变法是一套综合性改革，各项政策之间具有很强的关联性。郡县制无疑是改革的核心之一，没有郡县制的施行，其他很多改革政策就难以推进。商鞅变法取得了明显成效，以农为本增强了国家的经济实力，军功爵位制强化了军队的战斗力，也吸引了其他各国人才的大量涌入，郡县制和连坐法强化了中央集权和对社会的控制，这些措施综合作用，让不占天时和地利的秦国迅速崛起。

       秦国的崛起是制度的胜利，秦国不断对外扩张，通过战争陆续获取了大量新的土地，每得到一地，秦国的郡县制就及时跟进，使秦国越来越强大。

       贪多求快

       秦朝统一了天下，如何管理这个庞大的国家？今后实行分封制还是郡县制？围绕这些问题，秦朝初年展开了一场激烈争论。

       当时大多数官员都认为应该实行分封制，他们提出:“诸侯初破，燕、齐、荆地远，不为置王，毋以填之。请立诸子，唯上幸许。”但是廷尉李斯认为:“周文武所封子弟同姓甚众，然后属疏远，相攻击如仇雌，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止。今海内赖陛下神灵一统，皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏赐之，甚足易制。”最后，秦始皇力排众议采纳了李斯的意见，决定在全国范围内推行郡县制。《史记》记载，秦始皇“分天下为三十六郡，郡置守、尉、监”，到秦朝灭亡时全国共设置了48个郡，下辖约1000个县。

       郡县制虽然在当时是一项先进的制度，但对物质条件也有一定要求，比如国君直接管理到郡守、直接任命县令，国家要随时派人去下面巡视检查，郡里要定期到首都上计，这些都要求有便利的交通。为解决这个问题，秦始皇下令征调大批人力修建通往全国各地的道路。再比如，要对全国的管吏进行考核，各种标准就需要统一，为此秦始皇又下令统一度量衡，既是为了方便交流和融通，也是郡县制得以贯彻执行的重要条件。还有，在分封制下，诸侯替天子守边、守境，天子不用考虑那些遥远边陲的安全问题，现在这些问题也摆在了秦始皇的案头，他得通盘考虑军队如何在各地驻防。

       《史记》记载，秦朝统一后，“除道，道九原，堑山湮谷，直通之”，还记载“使将军蒙恬发兵三十万人北击胡，略取河南地”，“发诸尝逋亡人、赘婿、贾人略取陆梁地，为桂林、象郡、南十四县”，类似的记载还有很多，有人将其归为好大喜功，有人认为这是暴政，是秦朝灭亡的主要原因，如果笼统去看倒也不错。但如果认为秦始皇不惜代价修筑驰道只是为自己出巡方便，则是个误解，包括不断调兵谪戍在内，其实都可以看作是郡县制的“配套工程”。

       有学者估计，当时被集中起来从事非生产性建设的劳动力至少在200万以上，这还不算各地临时抽调修建道路的人，而当时全国的人口还不到2000万。为了保证各项工程顺利进行，秦朝只能不断加重税赋，《汉书》称，秦朝“力役三十倍于古，田租口赋、盐铁之利二十倍于古，或耕豪民之田，见税什五”，所以《汉书》总结说，秦朝“竭天下之资财以奉其政，犹未足以澹其欲也”。

       说起秦始皇的儿子，人们一般熟知的是扶苏和胡亥，其实秦始皇还有21个儿子，剩下的这些儿子都没有被分封，也没有多大的政治影响力，秦始皇死后赵高擅权，他们也没有什么人能站出来反对。对于这些，汉朝建立后进行了认真总结，汉朝实行了郡县制，但同时也推行分封制，把刘氏宗亲分封到各地，形成一个个王国、侯国，王国与郡相当，侯国与县相当，使郡县与封国杂处，互相牵制，更好地维护中央集权的稳定。

       汉朝的做法一直被后代所延用，虽然制度各有不同，但一直到清朝分封制都没有完全消失。在中国古代，一个王朝初建时道路往往不平坦，经常会遇到一些坎坷，如秦二世时的农民起义、汉初的吕后专权、晋初的“八王之乱”和明初的“靖难之变”，除秦朝外其余几个王朝都挺过了这一关，它们所依靠的主要力量正是分封出去的藩王。

       秦朝推行郡县制的方向无疑是正确的，但它在一定程度又脱离了当时的现实条件，操作中有些急于求成求快，结果适得其反了。