新世纪以来，我国连续出台了14个以农业、农村、农民为主题的中央一号文件，对全国农村改革和农业发展作出具体部署。在这些政策的指导下，我国粮食产量实现了十多年的连增且保持在历史较高水平，农民收入持续增加，农业农村发展取得了重大进展。在成绩面前，有一种声音认为，农村形势好了，就可以不用过多地关注农村发展改革了。这种错误观点在我国历史上是有过教训的。我们要清醒地认识到，农业是国民经济的基础，也是国民经济中最薄弱的环节，越是在农业形势好的时候，越需要关注农业农村经济，强调农业农村经济的重要性。那么，我国现阶段在农村发展改革领域面临的主要难点和风险点有哪些？

       市场化粮食价格机制有待形成完善

       我国自2004年全面放开粮食市场的同时，为了保护农民的利益及种粮积极性、稳定农业生产、保障国家粮食安全，国家又先后于2004年和2006年在主产区实施了稻谷和小麦的最低收购价政策；2007年，又在主产区对大豆、玉米、棉花、油菜籽和食糖等实行了临时收储政策。在政策施行区域，当农产品价格低于最低收购价或者临时收储价格时，由国家指定的粮食储备企业入市收购，以维持正常的市场价格。这些政策的实施对当时的国民经济平稳较快增长起到了重要的支撑作用。然而，随着政策的不断实施以及国内国际环境的变化，政策实际操作过程中出现的问题不断积累。自2008年起，我国农产品的生产成本不断增加，而国际农产品价格却在下降。这“一增一减”的变化使得我国三种粮食的价格在2010年全面高于国际市场的离岸价，2013年之后已经高于配额内进口完税价格。在这种情况下，我国的农产品价格政策陷入一种两难的境地：一方面，为了弥补农民的种粮成本、保护农民的积极性，需要继续提高政策性收储价格；另一方面，如果继续提高政策性收储价格，则会进一步加大进口压力，同时收储企业难于实行顺价销售，导致库存积压，财政压力不断增加。

       鉴于这种困境，我国于2013年启动了完善农产品价格形成机制的研究，并在2014年的中央一号文件中明确提出要“探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革”。同年，国家取消了棉花和大豆的临储政策，并启动了新疆的棉花、东北三省一区的大豆目标价格试点。通过三年多的实践，目标价格改革总体进展顺利。以棉花为例，实施目标价格改革之前，国内棉花的价格每吨接近两万元，比同期国外棉花价格高出5300多元；而在实施目标价格改革之后，国内棉花价格已经下降到每吨15000元左右，基本与国际接轨了。

       再来看玉米。作为粮经饲三位一体的作物，玉米同时也是我国种植面积和产量最大的作物，占有举足轻重的地位。自2008年实施临时收储政策以来，我国玉米产量不断增加，为保障国家粮食安全发挥了重要作用，但也出现了生产量增加、进口量增加和库存量增加的“三量齐增”困境。由于玉米的重要性，同时临储政策实施区域又是我国重要的商品粮基地，国家对其的改革比较慎重。2016年我国正式取消了临时收储政策，调整为“市场化收购+补贴”的新机制。从新机制实施效果来看，玉米收储制度改革取得的突破主要有：

       首先，价格反映市场供需水平。玉米临储政策实施之前的价格为0.7元/斤，2014年临储价格为1.12元/斤，上升了60%。但这种上升是由临储政策决定的，并不是真实的市场供需水平。实施价补分离之后，政府不再托市收购，玉米价格由市场决定，可以反映实际的供需现状。

       其次，搞活了产业链。随着玉米价格的市场化，玉米产业链上下游价格关系逐步理顺，临储政策实施期间使用国外玉米及其替代物的玉米加工企业开始使用国内玉米，同时加工企业开始提高其加工能力。

       再次，提高了竞争力，减少了玉米及其替代物的进口。自2013年7月国内外玉米价格开始倒挂，国内外玉米差价不断扩大，到2015年6月，国内外差价已经增加到1000元。新机制实施以来，这种差价逐渐缩小，到2017年1月，每吨国外进口玉米到岸完税价格已经高于国内玉米价格50元，玉米及其替代物的进口与2016年相比，同比减少了三至四成。

       最后，保障了农民种玉米的基本收益。2016年国家分两批，共计390亿资金对东北三省一区玉米生产者进行补贴，虽然农民收入不能达到临储政策实施时的水平，但农民还是有利可图的。尽管农民收入暂时减少，但从长期来看，通过去库存、调减玉米种植面积、发放生产者补贴等一系列措施，农民的收入还是有账可算的。农民春播备资时，有的地方农民手里还有玉米，为了不出现“卖粮难”，2017年中央一号文件要求，各级地方党委和政府要夯实主体责任，要千方百计地引导市场主体入市收购，鼓励并支持玉米加工企业开足马力加工玉米，做到“有人收粮、有钱收粮、有库存粮、有车运粮”。

       虽然2017年中央一号文件中提出要“坚持并完善稻谷、小麦最低收购价政策，合理调整最低收购价水平，形成合理比价关系”，但最低收购价政策以及目标价格都是一种过渡性的政策，还需要继续改革。在未来的政策改革中，要坚持市场取向和保护农民利益为基本出发点和落脚点。而棉花、大豆的目标价格改革和玉米“市场化收购+补贴”的新机制的实施将为我国其他农产品价格机制形成提供现实经验。

       农民增收面临瓶颈

       农民收入分为四部分：经营性收入、工资性收入、转移性收入和财产性收入。从目前的情况来看，经营性收入和工资性收入这两大支撑农民增收的传统动能在逐渐地减弱。这突出表现在两个方面，一是靠不断提高政府的政策性收储价格来增加经营性收入已经难以为继。2015年，玉米的政策性收储高达55.9%，在实施临时收储政策的玉米主产区吉林省和黑龙江省这种政策性收储甚至超过100%。2016年中央一号文件提出，要“改革完善粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度”，并取消了玉米临时收储政策，使得农民经营性收入增幅大幅下降。最新数据显示，2016年农民人均的种植业收入只有2240元，名义增长率为1.1%，而国家统计局发布的2016年全年CPI同比上涨2%，那么农民的人均种植业收入是负增长。二是在整体经济增速放缓的宏观形势下，靠工资性收入增长实现农民增收的难度也越来越大。据国家统计局《农民工监测调查报告》数据显示，2014年和2015年外出农民工数量分别增加了63万人和50万人，增速分别比上年回落了0.5、0.6个百分点。农民工总量增长速度逐年减缓，突出表明了近几年的务工市场并不景气。同时农民外出打工还受到城市较高的生活成本制约，这主要表现在日益增长的食品价格以及房租价格。可见，在主要农产品价格低迷，甚至价格还在下跌，而外出打工增长的幅度低于1%的背景下，农民的两大主要收入来源—经营性收入和工资性收入均出现了停滞不前的局面。

       此外，我国涉农补贴的支持力度特别是对直接形成农民收入的总量仍然相对不足。除耕地保护补贴政策外，其他补贴项目大多金额较少。而我国经济步入新常态，经济增速放缓，也将导致我国的财政收入增速放缓，进而导致农民通过农业补贴和社会保障所得的转移性收入的增速放缓。而农村集体产权制度改革是现阶段我国农村改革的难点，因此其改革红利的释放也需要一定的时间。所以，财产性收入的增长也很难成为我国大多数农村地区增收的主要动能。有关数据也表明，已经出现农民收入的四大动能在衰减的苗头，这种衰减可能在今后很长一个时期内还将继续甚至加剧。

       农村集体产权制度改革步入深水区

       2016年12月29日，中共中央、国务院发布了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，农村集体产权制度改革有了更明确的时间表。《意见》表示，将力争用3年左右时间基本完成农村集体资产清产核资，用5年左右时间有序推进经营性资产股份合作制改革。

       根据农业部的数据，2015年底，全国农村集体经济组织的账面资产总额（不包括资源性资产）达到2.86万亿元，村均账面资产总额493.6万元。其中，仅东部地区资产总额就达到2.16万亿元，占资产总额的75.5%。这么大的资产量，如果不改革，就很可能造成集体资产流失。2015年9月，国家在29个县（市、区）开展了集体资产股份改革试点。从改革效果看，权属问题清晰并形成了一定的激励机制。以往农民并不了解农村集体资产，通过试点，农民开始对分红产生预期并关心集体资产，这对干部的工作形成了一定的监督压力。针对这种情况，2017年将在已有的29个县（市、区）试点的基础上再增加100县（市、区）进行试点。根据《意见》，此次农村集体产权制度改革将主要有四部分内容：清产核资、界定成员、设置股权和建章立制。在这四部分内容中，界定成员是集体资产改革的一大难题。我国《物权法》第59条规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。但谁是农民集体的成员，这种成员的界定、权责义务、进退机制等一些列问题都没有得到法律上的认可与界定。与此同时，现有理论、政策和法律对“农村集体”“农村集体经济组织”也无明确界定。而按照我国现实的农村情况看，农村集体经济组织虽有法律地位，但却无法人地位，我国绝大多数农村集体经济组织并没有在工商机关登记注册，并不具备法人地位。因此，尽管《意见》提出，“现阶段可由县级以上地方政府主管部门负责向农村集体经济组织发放组织登记证书，农村集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等相关手续，以便开展经营管理活动”，但显然这并非长久之计。解决的办法是应该在《民法总则》中给以确认。

       此外，目前农民所掌握的财产权的权能是基于成员权基础上的，但是这种权能是不完整的。由于权能不完整，进而导致市场在估值定价方面也存在缺陷，因此，如果此时引入工商资本进行权能交易，将来权能一旦扩大、资产增值，那么又会出现新的问题。因此，需要对成员权进行明确，同时将产权和成员身份相结合，适当的时候探索建立成员的进退机制，即成员资格的获取与产权的购买、成员资格的退出与产权的补偿相结合。

       农村土地制度改革仍处于过渡阶段

       我国的改革发轫于农村。家庭联产承包责任制改革了农业生产关系，释放了巨大的红利。但是随着社会的发展，以农民个人承包制为代表的小农生产的边际效率提升的难度越来越大，因此我国农村土地制度也面临着改革。

       农村土地制度改革可以分为三块：国家征地制度改革、农村集体建设用地和承包地改革。

       征地制度改革中面临的核心问题是农地转为非农建设用地后的增值收益怎么分配。世界范围内关于增值收益分配主要采取两种做法：一种是土地增值收益全部归属于土地所有者，政府通过税收来调节；另一种是由法律规定一个合理的分成比例，农民按比例得到增值收益。在我国台湾省，其规定农民所获土地增值收益不低于40%。

       农村集体建设用地，又叫乡（镇）村建设用地，是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。农村宅基地如果能上市交易而且保障土地权属，那将在中国刺激起一轮城市资本下乡发展小城镇的高潮。全国人大常委会2015年12月27日表决通过，将在全国试点开展两权即农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款，也是在扩大农村土地改革的经验。许多人认为，农村集体建设用地涉及面较广，在市场交易中应谨慎开展。同时也有人认为，我们搞新型城镇化建设，必须加快“两权”抵押贷款甚至是产权改革的推进，以此作为农民进城的“第一桶金”，同时加快盘活农村土地市场，为中国的深化改革提供持续动力。

       承包地的改革是与农民最密切的改革。2014年中央一号文件提出，“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。这是中央首次对土地经营权的权能赋予新的内涵。在承包地改革中需要关注两方面内容：一是如何保障农户作为土地承包者的权利；二是如何通过流转土地经营权加快我国农业现代化。目前我国不断扩大的社会化服务规模，弥补了农户土地经营规模不足的经营形式，明显提高了农业的效率和效益，也符合现阶段大量农村劳动力在城乡之间徘徊的现实要求。从这个角度而言，以承包农户流转土地经营权、发展多种形式适度规模经营为主要形式的农地经营体制改革正比较顺利地向前推进。

       目前，在我国的官、产、学界均有一种潮流，即主张土地私有化和大规模的土地流转。大规模的土地流转会释放出大量农村劳动力，如果这部分劳动力不能得到合理的安置，那么将会对农民生计、社会稳定及国家粮食安全造成极大隐患，因此需要对此予以高度警惕。我国人多地少，土地是稀缺资源和农民的生存保障，如果允许土地私有化，那么农业外资本或大资本就会进入土地市场，使得土地发生集中和垄断，同时由于农业的比较效益较低，资本在逐利的驱使下容易改变土地用途，农地非农用，最终会危及农民生存和国家粮食安全。

       农村土地承包经营权流转是包产到户后的必然选择，但流转是有限制的，即不能改变土地的所有制关系、不能改变农地用途。同时在流转中必须要考虑到我国人多地少的国情，要在遵循农民自愿的原则上，循序渐进，与工业化、新型城镇化、信息化和农业现代化协调推进。

       但是从总体看，我国的农村土地制度仍然处于亦步亦趋、过渡性质明显的改革状态。从实践情况看，农村土地的“三权分置”绝不是改革的终点，而需要继续向前推进，至于推进的方向和力度，亟需高层做出政治决断。

       伴随着我国经济进入新常态，农村发展有了新的产业、新的业态，农村改革已进入新的历史阶段，在改革的过程中也可能会出现曲折以及新的难点和风险点，正确理解和把握这些难点和风险点并科学合理地逐一攻克，在改革过程中将成本降到最低，对我国现阶段农村发展改革的新动能会有更深层次的理解。

       作者单位：中国农业大学经济管理学院

       来源：《中国发展观察》