在“一带一路”战略规划中，东南亚将成为“丝绸之路经济带”与“21世纪海上丝绸之路”的交汇地区，具有重要的连通与支撑作用。对此，2015年3月国家发改委、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》指出，“丝绸之路经济带重点畅通中国经中亚、俄罗斯至欧洲(波罗的海);中国经中亚、西亚至波斯湾、地中海;中国至东南亚、南亚、印度洋。21世纪海上丝绸之路重点方向是从中国沿海港口过南海到印度洋，延伸至欧洲;从中国沿海港口过南海到南太平洋。”因此，积极推动我国与东南亚国家之间的互联互通，就成为有效落实“丝绸之路经济带”与“21世纪海上丝绸之路”建设的重要前提和关键环节。从中长期来看，进一步加强与东南亚国家之间的互联互通，对我国而言，具有三方面重要意义：一是积极主动应对美国“亚太再平衡”等大国地缘战略;二是在东亚一体化背景下继续深化中国—东盟关系;三是构建更安全高效的印度洋战略通道。为此，本文分析了中国与东南亚国家之间互联互通的现状和挑战，并提出相应策略。

　　中国与东南亚国家互联互通的现状

　　中国—东盟合作在过去的“黄金十年”中取得显著成效，相继签署了全面经济合作框架协议、货物贸易协定、服务贸易协定、投资协定，并建成中国—东盟自由贸易区，成为全球最大的发展中国家自由贸易区。中国—东盟双边贸易总额增长10倍，年均增长达23.6%。中国连续多年成为东盟的最大贸易伙伴，而东盟则成为中国的第三大贸易伙伴。2013年10月9日，李克强总理在第16次中国—东盟领导人会议上，着重阐述了中国—东盟“2+7合作框架”，为开启中国—东盟合作“钻石十年”描绘了发展路线图。中国—东盟合作开始进入全方位、多领域、深层次的发展新阶段。

　　不过，由于国际金融危机深层次影响继续显现，全球经济复苏缓慢，中国—东盟合作也在一定程度上受到拖累。2014年，中国—东盟双边贸易总额为4801.25亿美元，同比增长8.23%，部分国家对华贸易呈现低速增长甚至是负增长;新增双向投资总额为121.8亿美元，其中东盟国家对华新增直接投资63亿美元，同比下降24.53%，中国在东盟国家新增直接投资58.8亿美元，小幅增长2.5%。

　　这就意味着，如果要达成2020年中国—东盟双边贸易总额1万亿美元，双向投资总额1500亿美元的发展目标，还需要为中国—东盟合作提供新增长动力与发展契机。作为推动亚欧非大陆沿线各国开放合作的宏大经济愿景，“一带一路”建设的贯彻与落实，必将为进一步深化中国—东盟合作提供战略机遇，从而切实推进中国—东盟自贸区升级版的发展与完善。

　　(一)“一带一路”建设将为东盟国家的基础设施互联互通提供资金、技术、人才等全方位支持，有助于东南亚发挥战略通道优势，推动沿线地区社会经济发展，从而为进一步深化中国—东盟合作提供硬件保障

　　东南亚地处战略要冲，坐拥沟通两洋连接亚非欧的区位优势，但是，相对落后的基础设施互联互通建设，却在很大程度上限制了东南亚有效发挥战略通道的作用，不仅延缓了东南亚国家社会经济发展与东盟一体化进程，而且阻碍了东西方经济文化的交流与合作。

　　以铁路建设为例，早在1995年，马来西亚就提出修建一条从马来半岛南端的新加坡，经马来西亚和中南半岛五国，延伸到中国云南的“泛亚铁路”倡议，并得到东盟各国领导人与中国政府积极响应。但是，时至今日，“泛亚铁路”东盟通道建设依然大多停留在纸面规划，并未得到有效落实。

　　事实上，即使曾被誉为“四小虎”的泰国，其铁路建设也不发达，更遑论发展水平相对落后的其他中南半岛国家。据统计，泰国目前铁路总里程5327公里，仅比70年前增加了1000多公里，并有八成左右依然为单线;铁路车辆设备老旧，线路缺乏管理维护，致使运营效率低下且安全堪忧，客运与货运时速仅为50公里/小时与29公里/小时，而且事故频发，呈逐年上升趋势。与此相比，印尼作为东南亚地区大国，其铁路建设更是乏力，截至2016年6月15日，全国铁路总长度仅有5196公里，且绝大多数建于荷兰殖民时期，并且许多旧有铁路更是遭遇废弃，轨道朽坏。

　　从成因来看，东南亚地区基础设施互联互通的建设步伐明显落后于社会经济发展，主要是受市场狭小、融资困难、以及技术与人才储备不足等客观因素影响。基础设施互联互通建设投资大、施工难、收益慢，规模经济效应明显，因此对东南亚的中小国家而言，很难在缺乏外力支持的情况下启动相关建设。

　　“一带一路”建设，将为东盟国家的基础设施互联互通建设提供战略契机。在市场方面，“一带一路”贯穿亚欧非大陆，一端是包括中国在内的活跃东亚经济圈，另一端是发达欧洲经济圈，中间广大腹地国家经济发展潜力巨大，从而为东南亚地区的战略通道建设提供了广阔市场前景预期;在资金方面，“一带一路”框架下创设的亚洲基础设施投资银行与丝路基金，都将为东盟国家的基础设施互联互通建设提供有效融资渠道;在技术与人才储备方面，中国不仅有能力提供全方位支撑，还将通过技术转让与人才培养，协助东盟国家经由“干中学”方式充实技术与人才储备。

　　东盟国家在“一带一路”框架下开展基础设施互联互通建设，不仅能在短期内有效刺激沿线各国经济增长，而且在中长期也将有利于切实改善东盟国家互联互通的硬件条件，发挥东南亚地区的战略通道优势，促进东盟一体化进程，并为进一步深化中国—东盟合作提供硬件基础设施方面的有效保障。

　　(二)“一带一路”建设将为东盟国家产业结构调整提供发展契机，有助于推动创造性产业转移，并在此基础上形成更公平、合理、高效的区域产业分工体系，从而为打造中国—东盟自贸区升级版创造有利条件

　　作为全球最大的“南南型”区域合作组织，中国—东盟自由贸易区从2002年11月启动建设到2010年1月1日正式建成，制造业内部关税持续下降，从1990年的0.576降至2010年的0.017，年均降幅达到16.24%，有力推动了中国—东盟双边贸易增长，产业内贸易也呈明显上升趋势;与此同时，中国—东盟区域内产业空间布局也发生明显变化，从2002年到2010年，中国制造业产值在区域内所占比重以年均2.39%的速度递增到88.17%，东盟国家制造业产值所占比重则逐年下降。

　　从资源优化整合的角度来看，现有的区域产业分工体系的确是在一定程度上提高了资源配置的有效性，从而切实推动了中国与东盟各国社会经济发展;但是，这种产业链的延伸与资源优化整合，更多是基于市场化尤其是跨国公司的中短期成本—收益考虑，因此很容易产生企业市场化短期行为与国家战略性长期诉求的配对错位，并在中长期形成结构性发展瓶颈。

　　长期以来，中国与东盟各国都主要参与跨国公司的产业链，并处在价值链低端，所获得的产业附加值普遍很低，难以有效分享资本与技术红利。在工业化起步阶段，依托跨国公司产业链的区域产业分工体系表现出强劲活力，有效支撑了东亚经济持续繁荣与增长;但是，随着东亚地区特别是中国成为全球制造中心，区域产业分工错配的负面影响日益凸显，并在很大程度上引发了结构性的发展不平衡问题，从而不仅影响到中国与东盟各国的产业结构调整与升级，而且成为进一步深化中国—东盟合作的瓶颈障碍。

　　2008年，美国发生“次贷危机”，此后演变成扩及全球的金融危机和经济危机，在根本上动摇了长期以来东亚与美国之间“危险的平衡”，东亚地区生产扩张不能再主要靠美国市场的需求。这就使得东亚地区不得不进行调整，努力开拓内部市场和其他市场，大力调整生产结构和拉动内需，转变发展方式。对于中国—东盟合作而言，这既是困难重重的挑战，也是构建更加公平、合理、高效的区域产业分工体系的重要契机。

　　依托“一带一路”建设，将有利于沿线各国开展经济发展战略的积极沟通与有效对接，并通过有针对性的双多边贸易与投资便利化安排，有序引导跨国产业链的合理布局，在宏观层面主动化解市场行为与国家战略的结构性错配，尤其是切实改变传统的替代性产业转移模式，摒弃市场化短期行为的低成本、高污染、产能过剩的跨国产业投资，积极推进创造性产业转移，从而在互利共赢的投资建设过程中，为打造中国—东盟自贸区升级版创造有利条件。

　　(三)“一带一路”建设将为中国与东盟国家提供更广泛、丰富、多元的人文交流与合作平台，有助于深化各国民众相互理解与认同，推动命运共同体意识的形成与发展，为中国—东盟合作夯实民意基础

　　从区域合作理念来看，亚太地区与欧洲地区存在显著差异，后者的合作思想源自区域主义认同，而前者的合作思想则是开放环境下的市场联系与合作。作为引导亚太区域合作的核心理念，“开放的区域主义”并不是传统意义上的区域主义概念，而是一种新的基于利益考量的合作理念。这就使得亚太地区的双多边合作普遍呈现利益导向的弹性架构，很容易在求同存异的前提下开展务实合作，但却很难形成有约束力的规范支撑。

　　中国—东盟建立对话关系以来，双方在11个领域建立了合作机制，打造了中国—东盟博览会、中国—东盟中心、中国—东盟环保中心、中国—东盟教育交流周等系列合作平台，密切的人文交流与合作，夯实了双边友好基础，给双方人民带来了实实在在的利益。25年来，中国与东盟通过部长级会议、论坛研讨、人员交流、举办艺术节和展览等形式，开展了多层次、多渠道的文化交流合作，有力增进了中国和东盟对彼此文化的了解、尊重和欣赏，为中国—东盟关系发展奠定了坚实的基础。从2005年开始，中国和东盟将文化确定为双方重点合作领域。近年来，从官方到民间，中国与东盟之间在文化产业、节庆会展、语言培训、旅游、体育、演艺等方面合作频繁，文化交流不断扩大。

　　对于中国—东盟合作而言，灵活务实的弹性架构曾在“黄金十年”的起步阶段发挥过重要作用，有力助推了经贸交流与合作;但是，随着中国—东盟合作步入“钻石十年”的深化阶段，弹性架构的缺陷开始日益显现，难以在推进全面合作尤其是重点和敏感领域合作中形成有效支撑，因此需要依托命运共同体意识进一步夯实民意，并在此基础上，构造更具执行力与稳定性的合作架构。

　　近年来，中国通过积极主动的双多边合作，为周边国家展现了独特的文化观、价值观、义利观、近邻观以及和平观，为命运共同体意识注入了深厚的文化内涵。不过，命运共同体存在于各种复杂交错的关系之中，依托的是基于共同利益的合作共处。因此，命运共同体意识的形成与发展，还需要东盟各国各阶层民众的共同参与，从而在互学互鉴基础上，形成兼容并蓄的理解与共识。

　　“一带一路”建设将为中国与东盟各国提供领域更广泛、资源更丰富、形式更多元的人文交流与合作平台。文化交流、学术往来、人才交流合作、媒体合作、青年与妇女交往、志愿者服务等，都将成为传承与弘扬丝绸之路友好合作精神的重要载体，并将为增进各国各阶层民众的认知与认同，促进命运共同体意识的形成与发展，提供必要前提与有利条件，为进一步深化中国—东盟合作奠定坚实的民意基础。

　　中国与东南亚国家互联互通面临风险挑战

　　(一)政治与战略风险：大国博弈引发政治互信缺乏

　　对于中国与东南亚国家的互联互通而言，最主要的发展瓶颈就是缺乏战略互信，使得很多互利共赢的计划和项目都停留在口头或纸面，难以得到贯彻落实。作为全球第二大经济体，中国综合国力的强势提升，还是在客观上引发了地区秩序与大国均势的深刻调整。这就使得国力与中国相去甚远的东盟国家很容易受到传统的大国平衡意识影响，进而在对华合作尤其是战略合作方面有所保留，难以形成有效对接与积极互动。“一带一路”建设将为中国打通直入印度洋的战略大通道，在根本上瓦解美国构筑的东亚战略包围网，因此必将引起美国明显的应激反应，使得中美两国在东亚地区的战略博弈进一步加剧。与此同时，日本、印度、俄罗斯等大国也将更加积极主动地参与东亚地区的战略博弈，以期在地区新秩序的构建过程中占据有利地位，从而更多地分享东亚经济增长的发展红利。从长期看，东亚地缘政治格局的多极化发展趋势，将有助于构建更加公平、合理、有序的地区新秩序，为中国—东盟合作提供有利环境，但在短期内，多国博弈的复杂利益纠葛将会延缓新形态的大国均势形成，使得东盟国家更多采取待价而沽的观望态度，进而影响中国—东盟合作的前进步伐。

　　并且，近年来，东南亚国家相继步入政治转型期，国内政局稳定性有所下降。东南亚国家的政治转型，既有国内新旧利益集团权力冲突的内在因素，也有美日等大国战略的外部影响，尤其是美国“亚太再平衡”战略一直在试图引发我国周边的颜色革命，并借此对我国的政治稳定形成冲击。东南亚国家政治转型在一定程度上影响到国内政策稳定，从而对互联互通建设产生明显负面影响。例如，泰国政局动荡，就使得中泰铁路合作历经波折。

　　(二)经济风险：贸易与投资壁垒问题

　　互联互通建设的成效在很大程度上取决于相关国家市场经济的开放与完善程度，需要积极推进我国与对象国政府的协调与对接。例如，我国与泰国的曼昆公路早已通车，但是由于海关、边检、检验检疫等方面的关系未能及时协调完善，使得曼昆公路的利用率远低于设计水平，未能达成促进双边经贸往来的预期成效(见表1)。又如，我国企业在东南亚地区投资活动，经常遭遇非市场因素的影响，当地政府非但不能提供有效的行政与法律服务，反而贪污腐败效率低下，致使我国企业损失惨重。这在缅甸、柬埔寨等国相当普遍。

　　从目前来看，东南亚国家普遍面临治理难题，缺乏高效廉洁的行政官僚系统和开放完善的市场经济体系，使得我国互联互通建设，以及企业“走出去”投资面临较高的非市场因素风险，需要我国在双边和多边合作中加强防范，并对相关国家加强协调与对接。

　　(三)社会风险：跨国人员流动引发文化摩擦

　　随着双边战略合作深化发展，尤其是人员往来规模迅速扩大，对象国与我国文化接触将会日益频繁，很容易产生异质文化的摩擦与碰撞。如果缺乏有序疏导，就有可能引发本土文化对外来文化的排斥反应，从而影响双边战略合作发展进程。事实是，即使最具包容性的本土文化，也需要相当长时期的反复磨合，方能真正接纳和融合外来文化。历史上，我国海外移民用了数百年时间才融入东南亚国家，使得传统中国文化在当地扎根，并为此付出了文化冲突的沉重代价。

　　近年来，我国跨国人员流动猛增，结果直接引发东南亚国家的不满情绪。其中，既有西方舆论的歪曲与炒作，试图对我国国际形象进行抹黑和污蔑，也有我国赴海外人员素质因素，尤其是我国游客在海外的不文明行为以及文化差异问题。互联互通建设强调民心相通，如果相关国家普遍民意对我国形成负面印象，将会引发消极效果，影响我国与对象国开展基础设施建设合作，并严重延缓我国企业“走出去”的发展步伐。

　　中国推进与东南亚国家互联互通的策略选择

　　作为横跨欧亚沟通两洋的宏大战略构想，“一带一路”建设将是循序渐进的长期发展过程，很难在短期内一蹴而就，需要分阶段逐步落实。对于东南亚地区的互联互通建设而言，起步阶段的核心目标是要开辟从中国大陆直达印度洋的战略通道。同时，应以骨干铁路和重点海港建设为立足点，推动中南半岛铁路网和南中国海航运网建设，通过铁路线和航运线的沿线投资与开发，引领周边地区的成片建设，并在此基础上促成区域各国的全方位多层次跨领域合作。具体对策包括以下四个方面：

　　(一)积极开展与周边国家中长期发展战略的有效对接

　　互联互通建设要经历从相互接触到相互认知，到相互信任，再到相互交融的发展过程，其间由于文化差异、利益分歧、以及外部大国阻碍等因素影响，难免产生各种误解、摩擦、冲突等不利情况，从而使得建设道路曲折难行，甚至会不时出现反复。

　　作为负责任大国和海上丝路倡议者，我国在互联互通建设上必须有恒心、耐心和信心。一方面要充分理解相关国家在对华合作中的患得患失——既想搭乘中国经济的“顺风车”，又会担心中国崛起后的地缘政治和安全风险——从而宽容对待相关国家的犹豫、反复和“搞平衡”;另一方面要立足长远规划，坚持“亲诚惠容”方针，将双边关系做实、做细、做深，通过实际行动化解相关国家的顾虑和担忧，夯实双方互利共赢的合作基础。为此，我国应认真研究和评估相关国家的中长期发展战略(见表2)，深刻理解其发展诉求，并在“一带一路”建设中进行协调与对接，从而激发相关国家的积极性与主动性。

　　(二)以跨国基础设施建设为支点，推进贸易与投资便利化，为跨国人员流动与人民币国际化铺平道路

　　互联互通以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通为主要内容，彼此相辅相成，但在实际推进过程中，却并不是同步推进关系，而是需要保证一定层次递进。第一层次要积极促进政策沟通，并在此基础上形成两国政府间的互信关系，否则，其他互联互通建设都将会大打折扣，甚至根本无法推进。第二层次要积极推动设施连通，尤其是跨国交通、通讯、管道等基础设施建设，并以此为支点，撬动对象国非贸易壁垒，切实推进贸易与投资便利化，避免跨国基础设施建设沦为奢华摆设。第三层次要积极落实资金融通与民心相通，从而为跨国人员流动与人民币国际化的进程铺平道路。互联互通的三个层次环环相扣，有利于切实保证“一带一路”建设的贯彻落实。

　　(三)以民生为抓手，依托农业合作与扶贫开发，培养农村和城市社区亲华非政府组织

　　互联互通建设的成败很大程度上取决于能否赢得对象国民意，仅得到少数上层精英理解与支持，并不足以支撑起互联互通建设的本土化进程。对于民意而言，舆论宣传很重要，但从中长期来看，所做要比所言更重要。针对西方舆论的歪曲与误导，我国在互联互通建设过程中要加以妥善应对。具体而言，一方面要抓住对象国中下层民众对民生问题的核心关切，通过互联互通建设，推动农村地区和边远地区的社会经济发展，满足中下层民众提高生产能力与生活水平的客观需要与迫切诉求。另一方面要加强对象国中下层民众的动员与组织，通过农村和城市社区非政府组织的网络化建设，使之成为亲华民意筛选、凝聚、表达、强化的有效渠道，从而为互联互通建设保驾护航。

　　(四)依托媒体宣传与学术合作，深化对象国民众对我国的理解与认知，有序化解异质文化误解与摩擦

　　近年来，我国在传统中华文化的对外交流方面取得了明显成效，尤其在华人文化已经融入当地社会的东南亚地区，更是得到广泛的理解和认同，但在现代中华文化的对外交流方面，相关工作却是表现得不如人意。有鉴于此，我国在推进互联互通建设的双边文化交流合作过程中，有必要进一步加强民间交流，有效调动新闻传媒、学术机构、社会组织等民间力量积极参与文化交流，并通过构建多方联动平台，促使各种民间力量在政府的引导和扶持下形成合力，共同推动对外文化交流的形式创新与内容提炼工作，从而形成更全面、更细致、更灵活的对外文化交流机制。

　　(参考文献略)

　　执笔人：周方冶(国家开发银行和中国社会科学院《互联互通：战略主体内容与实施模式研究》联合课题组成员、中国社会科学院亚太与全球战略研究院副研究员)

　　(责编：杨文全、谢磊)