原标题：章敏敏 刘耀臣：合作共治的行政审批中介服务模式研究——以天津市为例

　　一、引言

　　随着我国社会主义市场经济体制的发展，行政审批制度的缺陷逐渐凸显。为了适应我国经济与社会发展的需要，自1998年深圳率先开始行政审批制度改革以来，我国推行了一系列改革举措，取得了比较显著的成绩。但是，行政审批中介服务机构却一直被认为是行政审批改革的“肠梗阻”，存在着周期长、环节多、垄断性强等问题，在一定程度上扰乱了市场秩序，加重了企业和群众的负担。如今走在改革前沿的天津市，在解决行政审批中介服务的顽疾上，以社会治理理念为指导，建立了由行政审批管理部门、行业主管部门、行政许可实施部门、行业协会以及中介机构组成的合作共治型“五位一体”行政审批中介服务模式。

　　党的十八届五中全会提出，坚持创新发展，必须把创新摆在国家发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新，让创新贯穿党和国家一切工作，让创新在全社会蔚然成风。创新来源于不断地尝试，中国政治发展具有示范意义的特征之一就是它的试验性。任何重大的制度变革，通常都是先以地方性的创见出现。之后，如果行之有效，才会向全国推广。当前，应当系统地总结各级政府中出现的创新型社会治理改革经验，及时将真正有创新的改革政策上升为法规制度。[1]我国的行政审批制度改革也需要不断探索，形成创新的体制架构。总结天津市“五位一体”行政审批中介服务模式的创新经验和做法，有助于促进我国行政审批制度改革打开新的局面。

　　二、合作共治的行政审批中介服务创新实践

　　行政审批中介服务是指政府部门在审批过程中，要求企业等申请人委托中介服务机构开展的作为政府部门审批必要条件的有偿服务。企业要通过审批就必须委托中介服务机构来给它们提供这些材料，[2]行政审批中介服务是行政审批的前置条件。在现实中，与行政审批相关联的中介服务一直是简政放权的“肠梗阻”，“拦截”审改红利，已经广为社会诟病。[3]因此，亟需对行政审批中介服务进行改革，探索新的行政审批中介服务模式。从2013年开始，天津市为了解决行政审批中存在的问题，积极探索解决良策，最终以社会治理理念为指导，在审批体制、审批监督以及评价考核程序三方面进行了创新，建立了合作共治的“五位一体”行政审批中介服务模式。

　　(一) 合作共治的行政审批中介服务模式的指导理念：社会治理

　　长期以来，我国政府一直是社会管理的主体，“大政府、小社会”架构在一定阶段产生过积极效果，但随着经济社会的发展，该管理体制已经越来越不适应社会发展的需要。因为这种体制从观念到制度都在排斥社会组织和公民参与社会管理，一方面导致社会自治力量发育缓慢，另一方面滋生了权力寻租和腐败的土壤。[4]

　　党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》阐述了一个新的执政理念：社会治理。所谓社会治理，就是政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等诸行为者，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程。[5]社会需求是多元的，不同主体有不同的擅长，因此需要主体的多元化来满足社会的多元需求。社会治理强调的是多元主体之间形成密切的网络关系，各主体之间的有效合作是社会治理的重要特征。社会治理意味着越来越多的原先由国家和政府承担的责任和职能由多元主体来共同承担。

　　(二)天津市行政审批中介服务模式之创新

　　行政审批制度改革前，天津市的行政审批中介服务与经济社会发展的需要有一定的距离，存在的问题如下：第一，有的审批中介服务项目缺乏相应的法律法规依据，容易受到企业的诟病。第二，行政审批中介服务审批程序多、周期长、办结效率低。第三，审批中介服务领域存在垄断现象。一些领域的中介服务组织只有几家，导致他们竞争不充分，不能满足市场的需求。甚至有的中介组织依仗和某些政府部门的关系而在有的领域处于绝对垄断优势。第四，服务收费不规范，服务质量良莠不齐。第五，市场监管力量薄弱，惩罚力度不足。天津市为了解决以上问题，分别在审批体制、审批监督以及评价考核程序三方面进行了创新。

1. 审批体制的创新

2. 
   

　　审批体制的创新是指审批主体和组织机构方面的创新，主要是为了对行政审批制度进行改革，理顺政府、市场与社会之间的关系。目前，我国代表性的审批体制模式主要有三种：(1)行政服务中心模式。即地方政府设置专门场所和机构(一般是行政服务中心)供不同部门集中、联合办理行政审批服务，实现行政审批空间上的集中。(2)行政审批局模式。通过设立专门负责审批的专职机构，实现了行政审批权的内在统一。(3)大部制改革。将相关部门的审批事项合并，相近审批由大部门统一执行。[6]这三种模式中，对行政审批中介服务的监督和管理都相对单一，甚至疏于监督，没有发挥多元主体对中介服务机构的引导和监督作用。

　　天津市“五位一体”行政审批中介服务模式中，行政审批管理部门、行业主管部门、行政许可实施部门、行业协会以及中介机构这五个部门建立了分工明确、规范统一、公正透明的协作机制：市发改委负责中介机构的综合协调管理工作，负责研究、制定促进各类中介机构的规划和政策;各行政许可实施部门对中介机构提供行政许可要件的情况进行评价并向社会公布;市审批办对行政许可实施部门的评价工作进行考核;行业管理部门负责对本行业中介机构提供行政许可要件的行为进行管理和监督;行业协会负责对本行业中介机构进行自律管理，指导本行业中介机构健康发展。

　　2.审批监督的创新

　　以往对中介服务机构监管的缺位和错位导致它们环节多、耗时长、费用高、手续烦琐，甚至出现了“红顶中介”，成为某些行政部门延伸权力的工具。为了更好地对这些中介机构进行监督，天津市的“五位一体”行政审批中介服务模式进行了以下两方面创新：

　　第一， 评价考核分工制。英国思想史学家阿克顿勋爵说过:“权力导致腐败,绝对权力导致绝对腐败。”要想杜绝腐败，必须对权力进行制约。对中介服务机构的行为进行评价考核就是对其进行监督和制约的一种有效方式。如果由单一的机构对中介机构进行监督，两者有可能结成利益联盟，成为新的利益共同体。天津市制定了多部门共同对中介机构进行监督的评价考核分工制：(1)市审批办负责对中介机构提供行政许可要件及有关审批行为进行管理，并制定具体规则，组织评价考核，开展协调监督。(2)行业主管机关负责对本行业的中介机构提供行政许可要件的行为进行管理和监督，制定以承诺办结时限、收费依据及标准、委托人提交的材料、文本格式内容“四统一”为主要内容的行业中介机构管理及评价办法，统一制定本行业中介机构与委托人签订的合同文本。(3)行政许可实施机关负责会同行政审批管理部门核定需要中介机构提供的许可要件及事项，对其提供的行政许可要件依法进行审核，并对其工作效率和服务质量进行评价，在行政许可审批网络信息系统上同步完成受理、审核、审批、评价等工作。

　　第二， 黑名单制。天津市建立了中介服务的市场惩戒和淘汰机制，通过法制手段规范中介服务的市场行为。对中介机构每次提供行政许可要件的行为分别进行评价，结果分为“满意”或“不满意”，累计出现5次“不满意”的，对该中介机构予以备案警示，累计出现15次(含15次)以上 “不满意”的，将该中介机构作为提供行政许可要件问题单位，列入“黑名单”。被列入“黑名单”的中介机构，自被列入之日起一年内，行政许可实施机关不再接收其提供的行政许可要件，并在行政许可审批网络信息系统上锁控。

　　3.评价考核程序的创新

　　目前，我国对行政审批中介服务的评价主要有两种形式：一种是综合性监管，通常采用“政监分离”的体制，由工商、价格等部门履行监管权，并进行评价;另一种是专业性监管，普遍采用“政监合一”的体制，由行政审批部门履行监管权，在不同领域独立进行专业性监管及评价。[7]这两种形式的共同缺点在于评价权的分散，条块分割，并没有将委托人的评价意见有效地纳入进来。天津市的评价考核程序创新如下：

　　首先，服务评价“双管齐下”。针对中介机构的服务由行政许可实施机关和委托人对其进行评价。行政许可实施机关在受理行政许可申请时，须在行政许可审批网络信息系统上对中介机构进行评价。委托人在取件时，通过审批服务窗口设置的评议器对中介机构进行评价，未完成评价的，行政许可审批网络信息系统将不能办结发件归档，评价结果由计算机系统自动生成汇总。

　　其次，审核通报“多方把关”。市审批办每半年将中介机构评价考核的信息汇总反馈给行业主管机关，行业主管机关进行审核，并会同行政审批管理部门共同确定被列入“黑名单”的中介机构，同时向中介机构进行通报。通过多方层层把关，确保对中介服务机构评价的客观性和真实性。

　　再次，申诉方式公平公正。中介机构对被列入“黑名单”有异议的，可在行业主管机关通报后7个工作日内，向行业主管机关提出申诉，行业主管机关会同行政许可实施机关和行政审批管理部门进行复核，做出最终处理决定。

　　最后，结果公示公开透明。市审批办会同行业主管机关和行政许可实施机关，将列入“黑名单”的中介机构信息进行集中整理，并归集到市场主体信用信息公示系统，同时在“天津市行政审批服务网”进行公示。

　　三、合作共治的行政审批中介服务模式的意义及面临的挑战

　　从社会管理到社会治理，最大的区别就在于治理主体由单中心向多中心转变，治理手段由刚性管制向柔性服务转变，治理空间由平面化向网络化转变，治理目的由工具化向价值化转变。[8]社会治理理念强调多元主体合作共治、强调合作共治过程中的柔性方式、强调治理空间的网络化以及治理目的的价值性。合作共治的行政审批第三方中介服务模式正是对社会治理理念的实践。

　　(一)合作共治的行政审批中介服务模式的创新意义

　　1.有利于厘清政府、市场和社会的关系，促进简政放权的推行。我国的行政审批中介服务机构形式上具有多样性，与政府存在着“剪不断，理还乱”的复杂关系，是政府与市场关系的中间过渡和处理难点。[9]厘清政府与市场和社会的关系，使政府的管理重心下移，不断地简政放权才能适应中国社会发展的多元性和动态性，适应公共问题的多样性和复杂性。[10]简政放权是新时期全面深化改革和依法治国的重要抓手，是我国全面转变政府职能的突破口。通过政府权力“减法”来换取市场活力的“加法”，发挥市场和社会的力量共同参与到社会治理中，才能真正地激发市场、企业和社会的活力。合作共治的行政审批中介服务模式就是多元主体共同参与行政审批，形成严密的网络以更好地指导、监督第三方中介机构。这与以往主要由政府部门(主要指行政审批管理部门)包揽监督管理中介机构有别，多元主体的参与可以有效地给政府“减压”，同时有利于推进市场主体自治、自我规范和自我净化，推进市场准入和公平竞争，释放改革红利，也为简政放权提供了一个经典案例。

　　2.有利于全面推动有限政府、廉洁政府、服务型政府和法治型政府建设。首先，有利于推动有限政府的建设。有限政府是指政府自身在规模、职能、权力和行为方式上受到法律和社会的严格限制和有效制约。合作共治的行政审批中介服务模式通过清理中介服务事项，并由多个部门共同完成对中介服务机构的指导、协调和监督，有效地减轻了政府负担的同时对政府的权力也是一种制约，有利于有限政府的建设。其次，有利于推动廉洁政府的建设。天津市此次改革坚决杜绝中介服务的垄断现象，坚持进一步放开中介服务市场，严禁通过限额管理控制中介服务机构数量，切断中介服务与政府相关部门的利益关联，这些措施有利于铲除滋生腐败的土壤，推动廉洁性政府建设。再次，有利于推动服务型政府建设。合作共治的行政审批中介服务模式中多元主体通过合理分权优化了政府结构，更有利于政府集中精力为社会提供更好的公共产品和服务，从而推动服务型政府建设的步伐。最后，有利于推动法治型政府建设。在以前我国的行政审批中，由于依法行政意识不强、监管理念和手段滞后等原因，一些地方绕开法律规定，随意设定行政审批的现象时有发生。天津市的这项改革明文规定在行政审批中如何实现“五位一体”的透明化协调机制以及审批事项清单，有效地规避了以前行政审批中各部门之间缺乏有效的监督和协作以及有法不依的现象，维护了法治的统一性和严肃性。合作共治的行政审批中介服务模式对反腐也是一记“釜底抽薪”之举，有利于法治型政府的建设。

　　3.有利于推进社会治理体系和治理能力的现代化。社会治理体制创新的关键是构建新型社会治理体系，促进社会治理能力的现代化。实际上，所有创新活动都有赖于制度创新的积淀和持续激励。[11]要实现我国社会治理创新的可持续发展，也取决于社会治理的制度创新与保障。在充满风险和不确定性的现代社会中，只有政府和市场、社会携起手来，才能创新社会治理的新制度，构建全民共建共享的社会治理格局。合作共治的行政审批中介服务模式通过制度的创新以鼓励多元主体的参与，一方面，通过政府力量、市场力量和社会力量对中介服务机构的指导和监督，有助于解决以前行政审批中介服务中存在的周期长、效率低、服务质量良莠不齐等问题，让社会看到合作共治的行政审批中介服务模式因创新而带来的成效。另一方面，通过合作共治以缓解政府与市场、社会的矛盾。政府与市场、社会之间的矛盾与冲突，除蓄意发生的事件外，问题的症结多是政府治理能力的低下造成的，政府治理能力不足的原因有多种，但主要的原因是无法畅通公众和社会组织参与社会治理的渠道。查尔斯 泰勒认为，允许政府和社会同时并存而不予互相协调，实在风险太大。卡蓝默认为治理的原则在于：“透明”“负责”及“授权”，[12]即政府必须透明地运作，对整个国家负责并对市场及社会赋权。天津市“五位一体”的行政审批中介服务模式通过拓宽市场和社会的参与渠道而使市场和社会共同参与到行政审批环节中，既有利于增加行政审批方式的灵活性，又有利于避免因政府的全能主义而引起的政府与市场和社会之间的张力，从而促进政府与市场和社会之间的协调发展，进而推进我国治理能力的发展。

　　(二)合作共治的行政审批中介服务模式面临的挑战

　　我们在肯定天津市合作共治的行政审批中介服务模式积极意义的同时，发现在实践中该模式也面临着一些挑战。

　　1.如何对参与行政审批的各部门进行横向监督。现代社会管理或组织管理中，法律和制度设计上仍然没有脱离对人的假设理论。人的复杂多样，假设难以穷尽，这种假设与实际生活存在的距离和差异，需要一种强有力的形式和力量加以补充，以保障管理计划和目标的实现，这个力量就是监督。[13]监督可以分为横向监督和纵向监督两种形式：横向监督是指同一层次不同权力之间的平行监督;纵向监督是不同层次权力之间的垂直监督关系。只有横向监督和纵向监督协调一致，形成合力，才能提升监督的整体效能。“五位一体”中介服务模式中主要涉及的是纵向监督，即不同的权力层次之间的垂直监督，但缺乏横向监督。比如，市发展改革委、市审批办等部门对第三方中介服务机构实行的都是纵向监督，缺乏监督者之间的横向监督。只有制定对所有参与行政审批工作各部门的监督办法，才能保障整个行政审批环节的科学、依法作为，防止不当作为现象的发生。

　　2.如何提升公众、企业、中介服务机构参与的积极性。1969年，美国规划师谢里提出了著名的“公众参与阶梯”理论。谢里将公众的参与程度从低到高划分为三个层次。最低层次是非参与，即权力部门或机构事先制定好方案，让公众被动地接受方案。第二层次是权力机关将方案的部分信息告知公众，并根据公众的意见将预先制定的方案进行少许的妥协。第三个层次的参与是目前欧美正在实践的参与形式，公众在知情权得到保障的情况下，全程参与，发表看法，共同决策，其最高形式是决策性参与。[14]天津市合作共治的行政审批中介服务模式中哪些审批应当设立和保留，哪些审批应当取消和调整，什么样的审批形式最能方便群众，作为亲身参与者和直接受影响者的行政相对人最有发言权。保障公众充分参与，改革才能入木三分，才能提高改革的针对性、科学性，而不是隔靴搔痒。[15]目前，天津市的实践中，公众、企业和中介服务机构没有充分的参与渠道，其参与热情也不高。如何让公众、企业和中介服务机构熟知行政审批工作的内容，提升他们参与的积极性，真正实现公众、企业和中介服务组织的决策式参与是“五位一体”中介服务模式面临的一个难点。

　　3.如何实现合作共治的行政审批中介服务线上与线下一体化。网络“一站式”审批客观上要求以政府部门横向一体化建设为前提，也就是将政府的审批信息集中提供，以业务流程再造为重点，通过部门之间的业务协同，将涉及联审联办、并联审批的前置、后置环节连接起来，经由流程再造之后，形成高效、完整的审批服务链条。[16]行政审批中介服务的网络“一站式”是实现审批服务无缝隙链接的重要保障。合作共治的行政审批中介服务实现线上与线下一体化可以为市场、社会提供一站式、跨区域、全天候、公开透明的行政审批中介服务。目前，“五位一体”行政审批中介服务模式中的参与主体主要是线下联系，如何通过建立一个线上的虚拟平台，当中介机构进入这个虚拟平台时，就可以提交材料，系统会自动地把这些材料分发给相应的部门，并在规定的时间内提示这些部门完成对中介机构的指导和监督是目前合作共治的行政审批中介服务模式需要研究的。如何实现政审批中介服务线上与线下一体化，如何实现推动各级政府的政务网络与市场和社会部门的局域网进行联网，逐步实现跨区域、跨部门的业务协同和信息共享是目前合作共治的行政审批中介服务模式进一步努力的方向。[17]

　　四、小结

　　以深化行政审批制度和管理体制改革为突破口的政府自我革命是一场行政观念的革命，变以往重审批轻监管的“审管一体”为“审管分离”;是一场简政放权、流程再造的革命;是大幅提高行政效率，将红利予民的革命。政府自我革命的核心是转变职能，要义是“放管结合”，放是放活，不是放任，管要管好，不是管死，必须同时用好市场这只“看不见的手”、政府这只“看得见的手”，做好政府权力和市场活力的“加减法”，两者的有机统一、相互补充、相互协调，才能推动经济社会持续健康发展。

　　合作共治的行政审批中介服务模式是我国行政审批制度中的一项创新举措，在厘清政府与市场和社会的关系，促进有限政府、廉洁政府、服务型政府和法治型政府建设以及推进社会治理体系和治理能力现代化等方面发挥着重要作用。当前，推进社会治理体制的创新需要我们总结地方治理改革创新经验，并不失时机地将比较成熟的地方治理创新做法上升到国家制度构建的层面，从制度上解决政府治理和社会治理改革创新的动力问题。[18]当然，我们同时也应该看到目前该模式还存在的一些挑战，并在探索中进一步完善该模式，以促进我国行政审批制度改革向纵深化发展。

　　参考文献

　　[1][18]周庆智.社会治理体制创新与现代化建设[J].南京大学学报,2014(4).

　　[2]http://www.scio.gov.cn/zxbd/tt/jd/Document/1431973/1431973.htm.

　　[3][16][17]顾平安.加快推进行政审批制度改革的二次设计[J].中国行政管理,2015(6).

　　[4]范逢春.创新社会治理要实现“五个转变”[N].光明日报,2014-07-20(07).

　　[5]陈家刚.学习时报[N].从社会管理走向社会治理, 2012-10-22.

　　[6]黎军.行政审批改革的地方创新及困境破解[J].广东社会科学,2015(4).

　　[7][9]洪涛.清理规范行政审批中介服务的意义、问题与对策[J].中国发展观察,2015(5).

　　[8][11]姜晓萍.国家治理现代化进程中的社会治理体制创新[J].中国行政管理,2014(2).

　　[10]孙涛.社会治理研究的五个视角[J].北京行政学院学报,2015(1).

　　[12]唐兴霖.政府转型、公民社会与中介组织功能定位[J].上海行政学院学报,2008(6).

　　[13]http://www.qstheory.cn/jj/xsdt/201402/t20140228_325682.htm

　　[14]http://www.chengshigengxin.com/a/chengshigengxinxinwenyuzixun/dujiaguandian/2014/0412/3559.html.

　　[15]万喆.如何杜绝第三方机构滋生腐败[N],环球时报 ,2015-08-29.