[摘 要] 充分发挥公共就业服务机构特别是基层平台的作用，主动为建档立卡农村贫困劳动力提供政策咨询、岗位信息、职业指导和职业介绍等服务。依托东西扶贫协作等机制，加强输出地与输入地的劳务协作，完善“培训—就业—维权”三位一体的工作模式。

       一、当前促进农村劳动力转移就业的主要政策措施

       就业是民生之本，促进农村劳动力转移就业是其中的重要内容。党中央、国务院对此高度重视，近两年出台了一系列新的政策措施。如2014年印发《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》（国发〔2014〕40号），2015年印发《国务院关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》（国发〔2015〕23号）、《国务院办公厅关于支持农民工等人员返乡创业的意见》（国办发〔2015〕47号）等，促进农村劳动力转移就业的政策制度进一步健全。概括起来主要包括以下方面：

       （一）优化就业环境

       《就业促进法》明确规定，国家实行城乡统筹的就业政策，建立健全城乡劳动者平等就业的制度，农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利，不得对农村劳动者进城就业设置歧视性限制。近年来，各地人力资源社会保障部门认真落实就业促进法，推动建立统一规范灵活的人力资源市场，努力消除因为城乡、身份等差别影响平等就业的制度障碍，通过清理和取消针对农村劳动力就业的限制性规定、实施免费公共就业服务制度、将处于无业状态的城镇常住人员纳入常住地失业登记范围等一系列举措，有效改善农村劳动力转移就业的环境。

       （二）加强就业服务

       完善公共就业服务制度，加强基层平台建设和信息化建设，为包括农村劳动者在内的各类劳动者免费提供职业指导、职业介绍、岗位信息等基本公共就业服务。“十二五”时期，基本形成了覆盖省、市、县、乡镇（街道）、村（社区）的五级公共就业服务体系，到2015年年底，全国县（区）以上已经普遍建立了公共就业和人才服务机构，96.9%的乡镇（街道）都建立了基层服务窗口，77.6%的行政村（社区）聘请了专职或者兼职的工作人员从事劳动就业社会保障服务工作。“十二五”时期，人力资源社会保障部还建立了中国公共招聘网，与200家省级和市级公共就业和人才服务机构实现了联网，统一发布招聘信息，为包括农民工在内的各类求职人员免费提供就业岗位信息服务。

       （三）推进劳务协作

       大力推行“职业培训、就业服务、权益维护”三位一体工作模式，依靠对口支援、东西扶贫协作、省际协作、省内对接等工作机制，积极推动经济发达地区与劳动力资源丰富的地区建立劳务协作，带动农村劳动力转移到城市，到二、三产业就业。如我部定点扶贫县天镇县，打造“天镇”保姆劳务品牌，通过加强与北京市的劳务协作推进劳务输出，保姆月收入2500~5000元，基本实现脱贫。安徽实施的大别山区、皖北地区和皖江经济带的劳务对接，福建推进远海经济区与内陆山区开展人力资源和劳务合作的“山海对接”等等，都取得了较好效果。

       （四）加强技能培训

       2014年，人社部启动实施“春潮行动——农民工职业技能提升计划”，旨在提升农民工职业技能。这一计划主要内容是：对包括农村贫困家庭劳动力在内的农村转移就业劳动者，开展就业技能培训、岗位技能提升培训、高技能人才培训和创业培训；对农村未继续升学并准备进入非农产业就业或进城务工的应届初高中毕业生、农业户籍退役士兵开展储备性专业技能培训；以农村新成长劳动力为重点，依托技工院校，采取政府购买服务培训方式，对其开展1~2个学期的储备性专业技能培训，基本消除农村新成长劳动力无技能从业现象；对符合条件的，按规定给予职业培训补贴、职业技能鉴定补贴和生活费补贴。计划实施以来，每年培训规模都达到1000万人次左右，取得了很好的成效。

       在加强贫困人口技能培训方面，2015年国务院扶贫办会同教育部、人社部制定出台《关于加强雨露计划支持农村贫困家庭新成长劳动力接受职业教育的意见》，对建档立卡农村贫困家庭子女接受职业教育，按每一个学生每年三千元左右的标准给予补助。2015年下半年实施以来，已经惠及了中西部五十万户建档立卡贫困家庭。此外，一些地区也组织开展了技能扶贫专项行动。如，贵州省实施《“雁归兴贵”促进农民工返乡创业就业行动计划》，对留守儿童困境儿童家庭劳动力返乡创业就业的，开展精准的技能培训或创业培训。云南省实施《云南省技能扶贫专项行动方案》，要求到2020年对每个有劳动能力的适龄贫困人口开展一次技能培训，让每个有适龄劳动人口的贫困家庭至少有一名技能劳动者能够就业。山东省要求打好职业培训的“组合拳”，实现登记一人，培训一人，就业一人，脱贫一户。

       （五）扶持返乡创业

       完善返乡创业公共服务，统筹考虑社保、住房、教育、医疗等公共服务制度改革，将返乡创业农民工纳入公共服务范围。强化创业培训，实施有针对性的创业培训项目，并按规定给予创业培训补贴支持。降低返乡创业门槛，落实定向减税和普遍性降费政策，加大财政支持力度，强化返乡创业金融服务，帮助创业者成功实现创业。近几年，由于扶持返乡创业的力度逐步加大，返乡创业规模也快速增加。比如，农民工大省四川省，建立全省支持农民工返乡创业工作联席会议制度，加强部署落实，2015年新增农民工返乡创业6.3万人，创办企业1.6万个，新增创业吸纳就业26.4万人，实现产值143.1亿元。重庆市加大创业支持力度，设立每年3000万元的创业引导基金，并将农民工小额担保贷款提高到15万元，截至2015年年底，全市返乡创业农民工总人数达48.4万人，创业总户数达37.8万户，吸纳城乡劳动力就业163.1万人。陕西省2015年返乡创业人员将近40万，创办企业或者经济实体约22万个，安置农村转移劳动力就业127万多人。甘肃省2015年新增返乡创业4.8万人，直接带动农村劳动力就业22万人。其他省市也都大力支持有一定资金和技术的农民工等人员返乡创业，效果较好。

       （六）加强权益维护

       贯彻实施劳动法律法规，规范用人单位的用工管理，提高劳动合同签订率。完善并落实最低工资制度，稳慎调整最低工资标准，促进包括农民工在内的低收入职工工资增长。切实解决拖欠农民工工资问题。推动农民工参加城镇职工社会保险。加强劳动保障监察执法，依法妥善处理涉及农民工的劳动争议案件。

       经过各方努力，农村劳动力转移就业工作取得积极成效。截至2015年年末，全国农民工总量27747万人，比上年增加352万人，增长1.3%；其中，外出农民工16884万人，比上年增加63万人，增长0.4%。农民工月平均收入3072元，比上年增加208元，增长7.2%。外出务工人员收入增幅高于城镇职工平均增幅，农民工工资收入已经占到了农村居民人均收入的将近60%。

       二、“十三五”时期促进农村贫困人口转移就业脱贫面临的困难和挑战

       党的十八届五中全会明确提出，到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽。中央扶贫开发工作会议和《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，对“十三五”时期脱贫攻坚工作做出全面部署，要求到2020年，通过产业扶持和易地搬迁分别解决3000万人和1000万人脱贫，通过转移就业解决1000万人脱贫。在实施产业扶持和易地搬迁扶贫工作中，也有部分劳动者需要转移就业。因此，促进农村贫困人口转移就业，帮助贫困人口通过就业获得收入，既是脱贫重要途径之一，也是打赢脱贫攻坚战的重要任务。完成这项任务面临不少困难和挑战，主要有以下四个方面：

       （一）农村贫困劳动力转移就业压力更大

       “十三五”时期，劳动力供需矛盾依然突出。从劳动力供给看，据预测，16岁到59岁的劳动年龄人口仍然保持在8.9亿人以上，需要在城镇就业的劳动者年均在2500万人左右，其中新成长劳动力1500万人，劳动力供给一直保持在高位。从劳动力需求看，随着我国经济增速换挡、结构调整加快、新旧产能转换，特别是化解产能过剩、淘汰僵尸企业，不可避免会减少一些工作岗位。在总量压力依然很大、岗位需求可能减少的情况下，农村贫困劳动力外出就业难度加大。贫困地区经济规模较小，二、三产业发展基础薄弱，拉动就业能力不足，吸纳农村贫困劳动力就地就近转移就业容量有限。此外，农村贫困劳动力转移就业精准服务有待加强，农村有就业意愿和就业能力的贫困劳动力情况有待进一步摸清，就业服务的针对性和有效性需要进一步提高。

       （二）农村贫困劳动力转移就业能力不足

       “十三五”乃至今后一个时期，我国劳动力市场的主要矛盾是结构性矛盾，人岗不匹配问题比较突出。当前，随着企业转型升级，对劳动者职业素质的要求越来越高，高端技术人才、技能工人供不应求。虽然近年来政府在农村劳动力技能培训方面做了大量的工作，但农村劳动力职业素质仍然总体偏低，调查显示农民工中接受过技能培训的大约为30%，与企业用工需求还存在很大的差距。大部分贫困地区农村人口受教育程度有限，技能水平相对更低，据统计，2014年在建档立卡贫困人口中，初中以下文化程度超过92%，绝大多数没有参加职业技能培训，转移就业难度更大。此外，一些农村贫困劳动力的就业观念也有待转变。

       （三）农村贫困劳动力转移就业的质量有待提高

       当前，农民工劳动合同签订率偏低，就业稳定性较差；农民工工资水平仍然不高，拖欠农民工工资问题有所反弹；农民工参加职工社会保险的比例仍然偏低；农民工职业安全健康权益保障需要进一步加强。截至2015年年底，农民工参加职工基本养老保险5610万人、医疗保险5166万人、工伤保险7489万人、失业保险4219万人，很多农民工的社会保险基本权益还没有得到保障。今后一个时期，受经济下行影响，一些企业生产经营困难，效益下降，资金紧张，侵害农民工权益问题可能反弹。

       （四）农业转移人口平等享受城镇基本公共服务和在城镇落户仍存在困难

       城市面向农民工的基本公共服务供给不足，子女就学、住房保障、医疗卫生等问题反映还比较突出。尽管城市义务教育学校建设速度在加快，但是仍跟不上转移人口的增加速度，农村留守儿童现在还有几千万。农民工进城落户存在障碍，中西部地区城镇化发展相对滞后，农业转移人口就近落户缺乏支撑；东部地区一些地方财力下降，对户籍改革积极性降低；农村“三权”等问题尚未根本解决，农民工进城落户的意愿不强。大量农民工及其随迁家属处于“半市民化”状态，难以真正融入城市。

       三、做好“十三五”时期转移就业扶贫工作的考虑

       打赢脱贫攻坚战是党中央的重大决策部署，促进农村贫困人口就业脱贫是其中的重要内容。我部对此高度重视，在中央扶贫开发工作会议之后，立即着手研究制定《“十三五”时期精准扶贫工作实施方案》，其中将促进农村贫困人口转移就业脱贫摆在突出位置。总体考虑是要立足我部职能，在全国范围内组织开展劳务协作对接行动，根据扶贫对象实际，采取综合服务措施，实现“培训一人，就业一人，脱贫一户”目标。重点开展以下工作：

       （一）明确就业帮扶对象

       配合扶贫部门进一步摸清建档立卡农村贫困家庭有劳动能力、就业意愿人员的基本信息（包括已转移就业人员就业状况、未就业人员求职意向及其技能水平、就业服务需求等信息），建立基础台账，明确就业扶贫帮扶对象。在此基础上，指导输出地和输入地人力资源社会保障部门制定转移就业扶贫方案，进一步明确转移就业脱贫的目标任务和责任分工。

       （二）提高就业服务的精准度

       充分发挥公共就业服务机构特别是基层平台的作用，主动为建档立卡农村贫困劳动力提供政策咨询、岗位信息、职业指导和职业介绍等服务。依托东西扶贫协作等机制，加强输出地与输入地的劳务协作，完善“培训—就业—维权”三位一体的工作模式。将促进农村贫困劳动力转移就业作为“春风行动”的重要内容，在贫困县组织开展专场招聘活动，为农村贫困劳动力与企业搭建供需平台，集中为有劳动能力和就业意愿的农村贫困人口提供就业服务。指导开展家庭服务业体系建设的72个中心城市加强与贫困县的对接帮扶，帮助农村贫困人口在家政服务、养老服务等行业实现就业。

       （三）提高技能培训的精准度

       统筹“春潮行动”“雨露计划”等项目，根据建档立卡农村贫困劳动者的技能提升愿望与需求，支持转移就业人员和新成长劳动力接受技能培训或技工教育。实施技能脱贫攻坚行动，会同国务院扶贫办等相关部门进一步完善政策，为建档农村贫困家庭中有劳动能力和就业意愿的劳动者以及未升学初高中毕业生免费进行职业培训。

       （四）支持返乡创业带动就业

       配合有关部门支持贫困地区发展县域经济，引导有市场、有效益的劳动密集型产业优先向中西部转移，发展乡村旅游等特色产业，增加吸纳农村劳动力就近转移就业岗位。加大对贫困地区农民工返乡创业政策扶持力度，抓好“鼓励农民工等人员返乡创业三年行动计划”落实落地，强化创业培训和服务，帮助有条件有能力有愿望的贫困地区外出就业人员返乡创业。

       （五）切实维护转移就业农村贫困人口的劳动保障权益

       要在建档立卡的基础上，摸清已就业的贫困人口就业单位、就业岗位，确保他们的基本权益能够得到落实。进一步规范农民工劳动用工管理，帮助建档立卡农村贫困家庭转移就业人员与用人单位签订劳动合同，预防和解决拖欠农民工工资问题，推动参加城镇社会保险，加强安全生产和职业健康保护。

       （六）推进转移就业农村贫困人口平等享受城镇基本公共服务和在城镇落户

       对有能力在城镇稳定就业和生活的，要协助进城落户；暂时没有能力或因其他原因暂时没有落户的，要结合落实《居住证暂行条例》，推动城镇基本公共服务优先覆盖建档立卡农村贫困家庭转移就业人员及其随迁家属。配合有关部门研究制定财政转移支付和市民化人口挂钩的政策、妥善解决农村 “三权”问题的政策等，结合深化户籍制度改革，逐步促进有能力在城镇稳定就业和生活的建档立卡转移就业人口举家进城落户，并与城镇居民有同等的权利和义务，实现彻底脱贫。

       （七）加大基层公共服务平台建设力度

       加强对贫困地区基层劳动就业和社会保障服务平台建设的支持，重点向革命老区、集中连片贫困地区倾斜。推动各地在农民工相对集中的城市建设农民工综合服务平台，依托街道（社区）居民服务平台、劳动就业社会保障服务平台等，整合各部门公共服务资源，为包括贫困地区转移就业劳动力在内的农民工提供便捷、高效、优质的“一站式”综合服务。?

       （作者系人力资源和社会保障部副部长。）

       （来源：行政管理改革）