原标题：于军 王发龙：全球治理的制度困境与中国的战略选择
       [摘 要]全球治理制度所存有的合法性不足、代表性不够、有效性不高等问题，严重阻碍了全球治理能力的提升和全球治理秩序的稳定。中国理应通过参与、改革、创建、运用全球治理制度等方式，助力国际社会破解全球治理的制度困境，进而提升全球治理能力，重塑全球治理秩序。

       在经济全球化、政治多极化、文化多元化并行不悖的时代背景下，现行全球治理制度正处于转型的历史新时期。在此形势下，中国积极参与全球治理，既能够体现负责任大国的历史担当，又能够提升在全球治理体系中的制度性权力。无论国际局势如何变幻，中国都应站在时代发展和人类进步的高度，充分把握和利用全球治理制度转型与全球治理秩序重塑的战略机遇，在全球治理的历史征程中发出“中国声音”，留下“中国印记”。

       一、当前全球治理制度的现实困境

       在无政府的国际社会，全球治理实质上是以全球治理制度而非中央政府权威为基础的。全球治理制度是治理主体在治理实践中制定并实施的关于治理的价值、主体、客体、方式、成效的规范要素（正式或非正式）的集合①。冷战结束以来，尽管制度化逐渐成为全球治理的应然发展趋势，[1]但是全球治理制度已展现出合法性不足、代表性不够、有效性不高等痼疾，严重影响着全球性问题的治理进度和治理效度。

       （一）全球治理制度合法性不足

       冷战结束后特别是2008年国际金融危机爆发以来，国际社会对各类全球性问题的治理需求日益增多，而国际社会的旺盛治理需求与全球治理制度的低效供应之间出现了日益增大的张力，这成为制约全球治理进度和效度的结构性矛盾。全球治理制度存有的合法性缺失问题是造成该结构性矛盾的主因。第二次世界大战结束以来，西方大国在经济、政治、安全等问题领域，构建以自身为主导的国际制度体系。随着全球治理任务的不断增多，体现西方大国意志和利益的国际制度逐渐转变为全球治理制度的主要构成部分。历史与现实表明，西方大国主导下的全球治理制度存有明显的合法性危机，因为它们不但在本质上并非国际社会的“公共物品”而是西方大国的“私利物品”，而且难以获得国际社会的广泛赞同和支持。其中，西方大国为了延续国际垄断资本在世界范围内的剥削，构建了以世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织为支柱，显失合法性与公正性的全球经济治理制度。毋庸赘言，全球经济治理制度不仅没有防止1997年亚洲金融危机、2007年美国次贷危机、2010年欧洲主权债务危机等一系列国际经济危机，还使得全球“贫富分化”渐呈两极化之势。同时，西方大国在贸易争端、气候恶化、粮食安全、网络安全、跨国犯罪等大多问题领域，把持着全球治理制度的投票权和决策权，致使广大发展中国家长期处于全球治理制度体系的外围和边缘。

       （二）全球治理制度代表性不够

       全球治理因全球问题的凸显而时兴，本质上是各治理主体的“共同责任”和“公共行为”，不等于“西方治理”更不同于“霸权治理”。全球治理制度应具有较高的代表性。应当指出，现行全球治理制度主要是在美国“霸权模式”下建立起来的，缺乏充分的代表性、包容性、民主性，不但未能体现绝大多数治理主体的权力和权利，反而形成并固化了主权国家为中心的畸形治理模式和大国权力主导下的“中心-外围”结构。[3]

       冷战结束以来，世界经济全球化、政治多极化、文化多样化等趋势日益明显。其中，世界权力格局中出现了明显的权力转移和权力流散现象。一方面，国际权力由传统大国向新兴大国转移，美欧等传统大国在世界事务中的主导权和控制力相对下降，以金砖国家为代表的新兴大国群体性崛起，在国际事务和全球治理中的话语权和影响力不断提升。另一方面，国际权力由国家行为体向非国家行为体流散，[4]国际组织、跨国公司、公民个人等非国家行为体更为积极、广泛地参与全球治理而具有了更多的表达权和号召力。遗憾的是，现行全球治理制度并未发生相应的演进，已远不能体现世界权力格局的变动而近于静止和固化。在此形势下，显失代表性的全球治理制度致使新兴经济体、发展中国家等“新”治理主体难以享有相应权利，阻遏了其参与全球治理的主观意图和客观实践。

       （三）全球治理制度有效性不高

       全球治理制度的有效性直接影响并体现着全球治理的效度和进度，进而影响到世界的和平与发展。气候恶化、能源短缺、国际难民等全球性问题的不断凸显，表明全球治理制度欠缺充分的有效性。更为甚者，全球治理制度在武器扩散、恐怖主义、核安全等问题领域，逐渐陷入失效乃至失灵的境地。

       总体看来，全球治理制度出现低效、失效、失灵等问题，主要出于全球治理制度本身缺陷、全球治理制度执行度低、全球治理主体合作乏力等原因。客观而论，全球治理领域尽管仍然存在“无法可依”的现象，但是“有法不依”的问题制约了全球治理制度有效性的发挥，进而阻碍了全球治理的进度和效度。其中，全球治理制度在“数量”和“质量”方面均存有明显缺陷，不仅难以满足全球问题治理的需求，还限制了自身有效性的发挥。比如，全球治理制度不仅在很多领域展露出“制度赤字”现象，还因落后于世界权力结构变化、国际安全性质变化、相互依存态势的变化而产生“规则滞后”问题，而“‘规则滞后’是治理失灵的基本原因”。[5]此外，发达国家和发展中国家在全球治理的基本理念、议题选择、实施方式等方面，缺乏充分的国际合作意愿而存有很大的利益纠纷，致使全球治理制度难以有效执行。比如，欧美等传统大国把持着网络空间治理的主导权，在网络主权、网络外交、网络安全等问题领域与中国、俄罗斯等新兴大国产生了明显的分歧，严重制约了互联网名称与数字地址分配机构、世界电信发展大会、国际电信世界大会等网络治理制度的实施状况、遵守程度和有效性，进而导致网络治理在全球、地区、国家等层面陷入多重的制度困境。

       二、中国参与全球治理的战略机遇

       革新全球治理制度、提升全球治理能力、重塑全球治理秩序不仅是世界各国需要共同面对、亟待应对的重大挑战，还是发展国际关系和提升国际影响力的良好机遇。世界变化与自身发展为中国参与全球治理提供了重要的战略机遇。

       （一）世界的变化提供了有利时机

       1.全球问题的凸显为中国参与全球治理提供了有利时机。冷战结束以来，国际局势总体稳定，和平与发展仍是当今时代的主题。但世界面临的全球性问题不仅种类繁多而且变化多端，传统安全和非传统安全问题相互交织，加剧了世界安全的风险。全球问题的凸显和国际环境的变化不仅为中国参与全球治理提供了广阔舞台，还需要中国履行应有的大国责任和历史担当。

       2.全球治理的变化为中国参与全球治理提供了有利时机。一是全球治理理念处于变迁时期，世界期待“中国智慧”和“中国方案”。近年来，中国提出的“一带一路”倡议和“共商共建共享”治理理念均是全球治理所需求的“软性”公共物品。二是全球治理领域正不断拓展，西方大国难以掌控各领域的治理主导权，中国可充分运用不同领域的差异性与非均衡性，在国际经济、气候变化、全球公域等领域提升全球治理的参与度和话语权。

       3.国际格局的演进为中国参与全球治理提供了有利时机。冷战结束以来，国际社会的权力转移和权力流散推动着国际格局从“等级化”向“平面化”演进的质性变迁，新兴大国不仅将获得参与和推动全球治理的更多机会，还将促进“霸权治理”“西方治理”向真正的全球治理转变。

       4.国际制度的发展为中国参与全球治理提供了有利时机。当前，国际制度进入了不断生成、快速发展、稳步改革的历史新时期，为全球治理搭建了更为广阔的战略平台。作为国际制度的参与者、建设者和推动者，中国更易于在国际制度框架内参与和推动全球治理。比如，随着G20取代G8而成为全球经济治理的主要平台，中国显著提升了对金融危机、贸易争端、投资保护等国际经济问题治理的参与度和话语权。

       （二）中国的发展提供了基本条件

       1.在客观能力方面，中国推动全球治理的实力日益提升。进入21世纪以来，中国的综合国力和国际影响力快速增长，具备了“以自身发展为世界经济增长和全球治理作出更大贡献，为全球性问题提供代表广大发展中国家利益的方案”的综合能力。[6]作为世界第二大经济体，中国不仅能够凭借自身经济发展来提振国际经济发展、推进发展方式转变，还可以通过国际合作来革新全球经济治理机制、重塑全球经济秩序。作为联合国安理会常任理事国，中国既可通过提出新国际安全观念、创建新国际安全制度来丰富全球安全治理模式，又能借助联合国安理会、上海合作组织、亚信会议等既有安全制度来应对国际安全问题。作为最大的发展中国家，中国有能力“就2015年后发展议程、气候变化谈判、国际货币基金组织改革、反恐、网络安全等全球治理重点问题密切协调，维护新兴市场国家和发展中国家共同利益”。[7]作为全球治理的后来者，中国和广大发展中国家可以通过提出全球治理新倡议、设置全球治理新议程等方式，来提升在全球治理中的感召力和影响力。

       2.在主观意图方面，中国推动全球治理的意愿更加明显。21世纪以来，中国参与全球治理的姿态和行动更为自觉，不仅积极参与应对各类全球性问题，还主动向国际社会供应全球治理的新理念、新机制、新战略等公共物品。在理念层面，中国相继提出了“命运共同体”的世界观、“义利并举、以义为先”的正确义利观、“共同、综合、合作、可持续”的新型安全观、“和而不同、合作共赢”的国际合作观和“共商共建共享”的全球治理观，为全球治理提供了急需的软性“公共物品”，为应对全球问题提供了有力的理念支撑和思想引导。在机制层面，中国不仅积极参与、创建和改革全球治理制度，还就全球治理问题发出倡议、设置议题、凝聚共识。2016年9月，中国通过主办杭州G20 峰会，不仅与其他成员就金融危机、贸易争端、投资保护等问题达成了《创新增长蓝图》《全球贸易增长战略》《全球投资指导原则》等“杭州共识”，还助推G20从危机应对机制向长效治理机制转型。在战略层面，中国就全球治理问题做出了一系列的战略部署。比如，十八大报告提出，“中国将坚持把中国人民利益同各国人民共同利益结合起来，以更加积极的姿态参与国际事务，发挥负责任大国作用，共同应对全球性挑战。”[8]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》亦表示，“积极参与执法安全国际合作，共同打击暴力恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力和贩毒走私、跨国有组织犯罪。”[9]

       三、中国应对治理困境的战略选择

       随着全球性挑战增多，“21世纪的主要挑战是处理当代全球挑战的制度框架难以与这些挑战的范围、规模和性质相匹配”，[10]改革全球治理制度已成为国际社会的当务之急。中国应审时度势，抓住机遇，在以下几个方面奋发有为，助力国际社会提升全球治理能力和全球治理效度。

       （一）积极参与全球治理制度

       一定意义上而言，现行全球治理制度是美国霸权的产物，尽管存有合法性不足、代表性不够、有效性不高等痼疾，但只有加入其中才能享有应对全球问题的“合法”资格。客观而论，中国对全球治理制度的参与程度、运用状况不甚充分，不仅妨碍了自身处理国际事务能力的提升，也不利于国际社会应对全球性挑战。

       作为全球治理的后来者，中国应积极参与现行全球治理制度，既是担负大国责任的必然要求，又是走向全球性大国的应然选择。一方面，秉持有利于国家主权和根本利益的原则。毋庸赘言，维护、获取、增进自身利益是任何国家发展国际关系、参与全球治理的基本目标。一般而言，国家融入国际制度意味着在获取相关身份和资格的同时，让渡部分利益甚至国家主权。因此，中国应该参与那些既能“独善其身”又可“兼济天下”的全球治理制度。另一方面，坚持有所为和有所不为的方针，有选择、有甄别地参与更能反映世界格局变迁、顺应全球发展大势的全球治理制度。

       （二）主动改革全球治理制度

       冷战结束以来，全球治理制度逐渐成为国际社会亟待应对的另一“全球性问题”。尽管全球治理制度存有理念滞后、效度不足、供应赤字等问题，但是“尽可能地调整现有机制，而不是推倒重来，才是真正理性的行为”。[11]

       作为负责任大国，中国应该积极“推动变革全球治理体制中不公正不合理的安排”,“推进全球治理规则民主化、法治化，努力使全球治理体制更加平衡地反映大多数国家意愿和利益。”[12]一方面，应该遵循权责对等的原则。作为全球治理的后来者，中国虽然应参与全球治理制度改革，但是要使所享受的权利和所承担的责任相协调。另一方面，应该采取循序渐进的方式。全球治理制度改革是一项复杂的系统工程，不仅会触及守成大国的既得利益，还要争取其他成员的国际支持。基于此，中国应该对全球治理制度的不合理之处进行有选择、有重点的改善。换言之，中国参与现行全球治理制度的改革，“并不是推倒重来，也不是另起炉灶，而是创新完善”。[13]

       （三）适时创建全球治理制度

       作为规范全球治理的合法框架，现行全球治理制度所存有的“质量”不高、“数量”不足等问题，将难免加速全球治理的失灵化、碎片化。现实表明，国际社会不但对恐怖主义、气候恶化、核扩散等全球问题的治理收效甚微，而且在太空、深海、极地等全球公域出现了全球治理制度的“薄弱区域”乃至“空白地带”。

       在全球治理制度的顶层设计中，中国应发挥主要新兴大国的表率作用。一方面，秉持量力而行的原则，基于自身国情国力，在经济、环境等领域创建全球治理制度。另一方面，加强国际合作力度，“同世界各国人民一道，推动国际秩序和全球治理体系朝着更加公正合理方向发展”。[14]全球治理的推进需要国际社会的共同参与，全球治理制度的创建亦需借助国际合作之力。中国参与或主导创建的金砖国家新开发银行、亚洲基础设施投资银行等国际经济治理机制均是国际合作的结果。

       （四）有效运用全球治理制度

       全球治理的理念“注重的是通过制度而不是价值来实现”，[15]全球治理的效度亦通过制度的运用和执行来实现。当前，全球治理领域“有法不依”“执法不严”等现象严重妨碍着全球治理的进度和效度。作为全球治理的参与者，中国要有效地运用全球治理制度，推动全球治理制度的改革和效用。一是全面提升在全球治理制度中“规则制定能力、议程设置能力、舆论宣传能力和统筹协调能力”。 [16]二是加强人才建设，大量培养全球治理的专门人才，并积极向国际组织输送人才。三是充分发挥地方的作用，尤其是加快地方外事工作从“出访、接待、审批”的“老三件”，向“合作、发展、安全”的“新三件”的职能转变。

       [作者简介] 于军，国家行政学院国际事务与中国外交研究中心主任、教授；王发龙，临沂大学马克思主义学院讲师。

       ?①作为国际制度的一种特殊形态，全球治理制度兼具规范性和实体性，既包含理念、原则、规则、程序、惯例等规范要素，又有其国际组织、社会团体等组织要素。其中，全球治理制度的组织要素是规范要素的外化形式和物化形态。本文的“全球治理制度”仅指其规范要素，即由有关全球治理的原则、规范、规则、程序等要件构成的规范体系。

       参考文献

       [1]Smouts, Maire-Claude. The Proper Use of Governance in International Relations [J]. International Social Science Journal,1998(155);Oran R. Young. Governance in World affairs[M]. Ithaca and London: Cornell University Press,1999.

       [2]卢静.当前全球治理的制度困境及其改革[J].外交评论，2014(1):109.

       [3][英]苏珊 斯特兰奇.权力流散：世界经济中的国家与非国家权威[M]．肖宏宇,耿协峰,译.北京：北京大学出版社，2005:6.

       [4]秦亚青.全球治理失灵与秩序理念的重建[J].世界经济与政治，2013（4）：7-9.

       [5]杜尚泽，吕鹏飞.习近平在印度世界事务委员会发表重要演讲[N].人民日报，2014-09-19.

       [6]杜尚泽，陈效卫.习近平会见俄罗斯总统普京[N].人民日报，2015-07-09.

       [7]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报，2012-11-18.

       [8]中共中央.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29.

       [9] Colin I. Bradford, Jr. Global Governance Reform for the 21st Century[EB/OL]. http://www.oecd.org/dev/34983436.pdf,2005-05-17.

       [10][美]罗伯特 基欧汉.霸权之后：世界政治经济中的合作与纷争[M]．苏长和等,译.上海：上海人民出版社，2012:106.

       [11]习近平.推动全球治理体制更加公正更加合理 为我国发展和世界和平创造有利条件[N].人民日报，2015-10-14.

       [12]习近平.坚持构建中美新型大国关系正确方向 促进亚太地区和世界和平稳定发展[N].人民日报，2015-09-23.

       [13]习近平.在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话[N].人民日报，2016-07-02.

       [14]叶江.全球治理与中国大国战略转型[M]．北京：时事出版社，2010 :258.

       [15]习近平.加强合作推动全球治理体系变革 共同促进人类和平与发展崇高事业[N].人民日报，2016-09-29.