[摘 要] 加强地方人大专门委员会的建设，规范专委会的设置、健全运行机制，是发挥地方人大及其常委会职能作用的内在要求。安徽省三级人大专委会建设积累了丰富的实践经验。研究探索完善地方人大专委会组织制度和工作机制，对于贯彻中央关于推进社会主义民主法治建设的部署，健全人大组织制度和工作机制，推动人民代表大会制度完善发展，具有积极意义。

       [关键词] 人民代表大会；专委会；组织制度；工作机制

       地方人大专门委员会（以下简称专委会）是我国人民代表大会的重要组成部分，是人民代表大会的常设专门机构，承担着协助本级人大及其常委会依法行使职权的重要任务。加强专委会的建设，规范专委会的设置、健全运行机制，是发挥地方人大及其常委会职能作用的内在要求。就完善地方人大专委会组织制度和工作机制进行研究探索，对于深入贯彻中央有关推进社会主义民主法治建设的部署，健全人大组织制度和工作机制，推动人民代表大会制度完善发展，具有积极意义。

       一、调研安徽省地方人大专委会建设发展的基本情况

       地方人大专委会建设发展是一个渐进的过程，也从一个侧面反映出人民代表大会制度理论与实践创新发展的进程，体现了社会主义民主政治建设的不断进步。多年来，安徽省省、市、县三级人大专委会建设自上而下逐步推进，履职实践日益丰富，为人大及其常委会履行职能、开展工作发挥了重要作用。

       1．人大专委会设置情况。1986年12月地方组织法第一次明确规定设区的市以上地方人大可以设立专委会，使地方人大专门委员会的制度建设纳入了法制轨道。自此以后，我省省、市两级人大陆续设立了部分专委会。目前，省人大设立8个专委会，各专委会配备主任委员1人、副主任委员1~4人、委员若干人。全省16个市人大均设有专委会，共63个，其中安庆、滁州、铜陵市各8个，芜湖、淮北市各7个。

       2015年8月地方组织法修订后，规定“县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会”。我省县级人大根据这一规定开始陆续设立专委会。截止到2016年年底，已有12个县、区人大设立专委会，从市、县两级人大现有专委会设置情况看，主要是根据履行立法、预算审查监督职能的实际需要而设立的。从市、县两级人大现有专委会组成结构看，市级人大专委会组成人员共500人，实有主任委员61人、副主任委员74人，专职的207人。县级人大专委会组成人员共110人，实有主任委员15人、副主任委员20人，专职的34人。

       2．制度机制建立情况。省人大各专委会都根据自身职能制定了工作规则，经过多年的工作实践，已经形成了一套比较规范的运行机制。市级人大常委会在抓好专委会组织建设的同时，同步抓好制度建设，如滁州市人大常委会制定了《关于充分发挥市人大专门委员会作用的若干意见》，宣城市人大常委会制定了《宣城市人民代表大会财政经济委员会议事规则》。县级人大专委会虽然设立较晚，但也逐步建立了工作职责与议事规则，有的还建立了工作制度，如霍邱县人大财政经济委员会制定了《关于加强与有关部门联系的办法》等。这些都为人大专委会依法履职、开展工作提供了制度遵循。

       3．履行法定职责情况。省人大专委会能够积极发挥专业优势，较好履行法定职能。市人大专委会的建立迟早不一，工作发展不平衡。县级人大专委会工作刚刚起步。从省、市两级人大履职较好的专委会看，工作成效主要体现在五个方面：一是在地方立法中，加强立法规划和年度计划编制的调查研究，参与立法项目的调研论证，牵头起草有关法规案，对相关法规案提前进行审查，修改完善法规草案，就立法焦点问题进行协调沟通，为人大及其常委会审议通过法规奠定基础。二是在法律监督中，协助常委会开展执法检查，认真做好执法检查的前期准备工作；协助常委会做好规范性文件备案审查工作，研究提出审查意见，督促有关方面纠正审查中发现的问题。 三是在专项工作监督中，围绕常委会审议议题开展专题调研，就“一府两院”专项工作报告稿研究提出意见，督促有关方面做出回应，并跟踪监督常委会审议意见和决议决定的落实。四是在预决算审查监督中，提前介入，进行初审，跟踪监督执行，促进政府科学民主依法理财。 五是在代表工作中，加强与代表的直接联系，扩大代表对专委会工作的参与，更好发挥代表作用；承办督办相关代表议案、建议，并抓好跟踪落实。

       二、存在的主要问题及原因

       由于法律对人大专委会的设置、组成、职能以及履职的方式手段等规定比较笼统，尤其是对地方人大专委会组织制度和工作机制缺乏统一、明确的规定，实践中无论是机构建设还是工作运转都存在一些共性问题，需要认真分析研究。

       1．法律层面的缺陷制约了专委会的建设。一是关于专委会的设置留空档。地方组织法规定，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专委会，但是在设置其他专委会（名称）和设置的数量上没有具体规定，给地方人大在实际工作中造成诸多不便。二是关于专委会的职责较为笼统。地方组织法及其他有关法律规定的专委会职责过于笼统。从人大工作的实践看，这些规定已远远不能适应专委会在地方人大建设中承担的大量工作和重要任务。三是关于专委会工作的程序欠规范。地方组织法和其他相关法律中有一些关于专委会职责的规定，但缺乏明确、具体、可操作的程序性规定，影响了专委会工作的质量和效能。

       2．组织架构的设置削弱了专委会的地位。专委会作为人民代表大会的重要常设机构，在机构设置上层级较高。但实际工作中各专委会是“牌子大、力量弱”，且从上而下逐渐弱化，一般为主任委员1名，副主任委员或委员若干名；没有专门的编制，没有具体的工作人员，与各专委会对口联系的政府工作部门行政编制对比，在组织力量方面上明显处于“失衡”状态。如财政经济委员会对口联系的政府工作部门十多个，主要是发展、财政、经信、统计、审计等政府主要经济工作部门，联系的点多、面广，工作任务重，专委会工作力度明显不足。随着地方公共事务日益庞杂多样，地方人大在立法、监督等方面的工作难度也大大提升，而目前人大专委会的组织机构和工作班子的设置，已不能满足新形势下其承担职责任务。

       3．人员配置不合理影响了专委会作用的发挥。据统计分析，首先，组成人员年龄偏大。年龄超过55岁的占全体组成人员的二分之一左右，许多委员一届尚未任满就已退休，致使各委员会几乎每届都有新任委员大进大出，影响专委会工作的连续性。其次，组成人员中专职人员较少，兼职委员过多，且多是部门和单位的主要负责人，难有更多的精力参与委员会活动，无法保证专委会会议讨论、审议和表决重要事项的质量，有时甚至因出席会议人员达不到半数而无法召开。 县级人大专委会中专职人员更少，有的甚至没有专职人员。

       4．工作机制不健全导致了专委会履职不到位。一是与人代会的工作关系不明确。在人民代表大会会议期间，各专委会的作用发挥不尽如人意，以专委会名义依法向大会提出议案、建议、批评和意见的情况仍不多见，有的专委会甚至从来没有提出过议案、建议、批评和意见。专委会为大会主席团发挥参谋作用还不够，除财政经济委员会对计划、财政报告进行审查外，其他专委会大多没有就与本委员会相关的重大事项提出审议意见。二是与常委会的关系没有理顺。专委会是依法设立的常设机构，但专委会没有监督权，不具有权力机关的性质，在实际工作中只是协助本级人大及其常委会依法行使职权的法定机构，是在人大及其常委会领导下研究审议和拟定议案，受常委会和主任会议的约束较大，使法律赋予人大及其常委会的一些重要职权，如质询权 、特定问题调查权、讨论决定重大事项权等没有完全落实到实处，从制度设置层面来讲，与专委会没有监督职权有直接的关系。三是与工作委员会的关系没有分清。对专委会和工作委员会合署办公的部门，存在工作委员会代行专委会职能的情况。由于有关法律对人大常委会的工作哪些必须由专委会承担、哪些由工作委员会承担，没有十分明确的划分，职责定位不清，导致在实际工作中存在随意性，往往工作委员会履行了大多数职责，专委会的职能和作用被弱化。四是与“一府两院”对口部门的关系错位。目前，多数地方人大专委会的设立是按照与“一府两院”部门对应的原则设立的，专委会主任委员和副主任委员中也有许多是从所联系部门的领导岗位转任而来，部分专委会与联系的部门存在着一种自然的特殊关系。因此，这些专委会有时在执法检查、听取和审议专项工作报告时，从部门的局部利益出发，为部门提出增机构、扩编制、加预算等方面的意见和建议，使专委会的工作明显地带有部门利益倾向。

       三、对策与建议

       综合分析地方人大专委会建设和工作情况，应当按照中央关于长期坚持、全面贯彻、不断发展人民代表大会制度的总体要求，立足于充分发挥地方人大及其常委会的作用，坚持问题导向和效果导向，加强制度创新和工作创新，着重从以下三个方面推进地方人大专委会组织制度和工作机制的完善。

       1．完善有关法律制度，强化顶层设计。鉴于人大专委会的建设属于国家政权建设的范畴，需要通过国家立法引领和推动，尽量从法律上、制度上对地方人大专委会的组织制度和工作机制加以明确。特别是应对省、市、县三级人大专委会的设立，包括名称、数量以及职责范围、议事程序、履职的主要方式等，分别做出细化规范；对省、市、县三级人大专委会组成人员的专职比例、年龄结构、专业结构以及工作力量的配备等提出原则要求，推动专委会组成人员的年轻化、专业化。实践中应做到组成人员中有1/3以上的人员能任两届，拟安排担任下一届委员会主任委员的人选能够提前到人大任职，避免同一委员会主任委员和副主任委员同时离任，以保持专委会工作的连续性，同时应更多配备具有相关专业知识的人员，提高专职委员比例，进一步发挥好专委会的专业优势。

       2. 健全专委会运行机制，增强工作活力。在法律没有做出明确、具体规定的情况下，建议地方人大常委会根据宪法和地方组织法及相关法律法规的规定，结合工作实践，制定专委会工作规则，明确具体的工作职责、议事规则等，推动专委会工作的制度化、规范化。一是建立健全专委会工作规则。明确专委会组成人员的构成及条件、工作范畴、工作职责、议事规则和运作规范等，尽可能理清与常委会工作机构交叉重合的职能，使专委会在安排工作时， 突出专业特点，规范运作，保证工作程序完备合法，从而提高议事质量和效能。二是建立健全沟通协调机制。常委会主任会议应对各专委会每年工作安排进行统筹协调。各专委会拟订工作要点和安排重要工作时应先与秘书长（办公室主任）充分沟通，再由专委会全体会议审议通过。各专委会应建立与政府相关部门和“两院”联系协调机制，以形成加强和改进工作的合力。三是建立健全对专委会工作监督制度。建立健全专委会定期向人大及其常委会报告工作等制度，加强对专委会工作的监督，对于更好促进专委会依法履职、完善人民代表大会制度具有积极作用。

       3. 强化专委会职能作用，推动工作创新。一是协助人大及其常委会主导地方立法。健全专委会立法起草、论证、协调、审议机制，充分发挥专委会在立法工作中的重要作用。在编制常委会立法规划和年度立法计划过程中，专委会应当在充分调研的基础上，积极向常委会提出立法项目建议，同时，按照职责对有关方面提出的立法建议项目进行科学论证评估。建立健全专委会立法专家顾问制度，对综合性、全局性、基础性以及涉及利益关系重大调整、社会普遍关注的重要法规草案，专委会应当牵头组织有关方面进行起草，及时协调、吸纳各方面意见建议，有效防止部门利益法制化。对提请人大及其常委会审议的法规案，有关专委会应当进行充分审议论证，提出意见建议，为科学立法发挥应有作用。二是协助人大及其常委会讨论决定重大事项。讨论决定本行政区域内各方面重大事项是宪法和法律赋予地方人大的一项重要职权。专委会应当根据有关法律法规的规定和经济社会发展实际及社会普遍关注的重大问题，研究提出常委会年度讨论决定重大事项建议。在常委会听取和审议重大事项报告前，专委会应当对有关重大事项加强调查研究，通过座谈会、听证会、论证会等多种形式，广泛听取各方面意见，同时，对提请常委会审议的重大事项、重大决策草案加强合法性审查，切实提高常委会科学决策、民主决策、依法决策水平。对“一府两院”贯彻实施决议决定情况，专委会要协助常委会通过执法检查、听取报告、专题询问、专题调研等形式，加强监督和跟踪督促，确保人大及其常委会决议决定正确有效实施。三是协助人大及其常委会加强对“一府两院”工作监督。建立政府组成部门向人大常委会或有关专委会书面报告年度工作情况制度。根据人代会批准通过的政府工作报告，对政府部门年度工作完成情况和年度工作安排意见，专委会应当进行认真研究和审议，提出有针对性的意见建议，督促支持政府有关部门改进工作，推动发展。扎实做好常委会执法检查具体工作，深入开展执法调研，认真研究执法检查报告，协助常委会督促政府及其部门依法行政、严格执法。协助常委会督促司法机关依法办案，完善内部监督机制，重点解决司法工作中带有共性的问题，促进公正司法。四是协助人大及其常委会做好议案、建议的承办督办工作。建立健全联系和服务代表工作机制，为代表提出议案、建议、批评和意见提供服务，为代表依法提出高质量的议案和建议提供咨询。对交由专委会研究处理的代表建议、批评和意见，应与提出相关建议的代表加强联系和沟通，听取意见，并在认真研究处理的基础上答复代表。对交由“一府两院”办理的涉及人民群众切身利益、代表反映比较集中的建议、批评和意见，有关专委会应当重点督办，抓好落实。

       加强地方人大专委会工作和建设，是坚持和完善人民代表大会制度、推动人大工作创新发展的必然要求，也是加强人大及其常委会自身建设、更好发挥国家权力机关职能作用的必然要求。完善地方人大专委会组织制度和工作机制，既要完善相关法律法规，加强顶层设计，也需要地方各级人大积极探索，不断推进。

       (来源：《行政管理改革》2017年第9期)