[摘 要] 区域发展不平衡是我国新时代社会主要矛盾产生和存在的基本依据。我国区域不平衡的形成有其历史、现实、政策和市场的多重原因，东部沿海地区的全面竞争发展新优势则是主要因素。重构和实现区域平衡关系重大、势在必行，但绝非易事。必须用政府之力扭转市场之手，实现我国生产力在空间布局上发生有利于平衡的历史性根本改变。为此，区域政策必须调整和重新设计。

　　社会主要矛盾命题的提出，具有马克思主义和社会主义制度的鲜明特色，体现了中华文明的独特传统。它是立足于人民主体的唯物史观，基于人民需要和经济社会发展之间的关系，对社会主要问题的总体性判断，是发展和改造社会的基本依据，彰显了中国共产党的初心不变、理想追求和使命担当。

　　党的十九大报告明确指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”中国特色社会主义进入新时代和社会主要矛盾发生转变，标志着我国即将迈入共享发展成果、实现共同富裕的新时代，意义重大而深远。作为发展不平衡不充分最重要和集中体现的区域关系，正在上升为新时代社会主要矛盾的重要甚至主要方面，必须重点关注和解决。调整区域关系，加快欠发达地区发展，重构区域平衡，是实现这一目标的重大历史性抉择。

　　一、我国社会主要矛盾转化的基本依据

　　新时代需要我们站在新的历史方位，根据新情况，用新视角、新观念和新要求，对我国当前和未来面临的重大现实问题，得出新的看法和结论。新时代我国社会主要矛盾的转化，就是这样的逻辑结果。支撑新时代我国社会主要矛盾发生和存在的依据众多，其中区域发展不平衡和收入分配差距是两大基本依据，区域发展不平衡则至关重要。

　　(一)区域发展不平衡的集中体现

　　从区域视角观察，我国新时代社会主要矛盾突出表现为一种区域性现象，区域发展不平衡是这一矛盾发生和存在的基本甚至主要依据。东部、东北、中部和西部四大区域板块之间，在经济总量、人均产出和收入水平上，呈现出明显的发展差距和梯度下降，东部与西部之间差距大，东北和中部发展不充分。一是经济总量。2015年，全国GDP是68.55万亿元，东部六省市(北京、上海、江苏、浙江、山东、广东)是29.69万亿元，占全国43.3%，几乎接近全国一半;其中东部四省是24.88万亿元，占全国36.3%，人口占全国的24.88%。同期的西南、西北10省市区GDP是11.02万亿元，占全国的16.07%，人口占全国的21.7%。西南五省市区GDP少于广东，与浙江持平;西北五省区远低于浙江，几乎只有广东一半。二是人均产出。2015年全国人均生产总值是4.999万元，其中省市区最高的天津是10.797万元，省区最高的江苏是8.799万元，最低的省区甘肃是2.616万元，江苏是甘肃的3.36倍。东部四省人均生产总值是7.275万元，西北五省区是3.97万元，最低的西南五省市区是3.59万元，东部四省是西南五省市区的2.03倍。[1]

　　同时，工业企业分布、金融资源分布、税收来源也呈现明显的区域不平衡和差异性特征。轻工业、加工业和新兴产业、高科技产业主要集中在东部地区，其他地区总体出现了工业的结构性塌陷和收缩，有的甚至出现去工业化趋势。

　　社会事业发展不平衡也主要表现为明显的区域性特征。我国著名高校主要分布在东部及中部、东北地区，西部地区很少，不少省区处于空白状态。全国排位靠前的著名医院，基本都集中在东中部地区，西部多数省区榜上无名。西部地区的基础设施尤其是交通，除个别省区，在全国最为落后，与东部差距巨大。人民的需求也表现出明显的区域性差异特点。东部地区人民需要多样化多层次多方面的特点更为突出，西部相当部分的农村居民，还处在小康与贫困的边缘，对物质生活和基本生存保障的需求，远远大于其他需求。西部地区又是我国少数民族的主要聚居区，从民族视角观察，改变西部的贫困和落后面貌具有民族平等和团结进步的特殊意义。

　　(二)收入分配差距和增长抑制的存在

　　从收入视角观察，收入分配差距大、劳动工资收入增长受到抑制，是新时代社会主要矛盾的重要甚至主要表现之一。自20世纪80年代开始，我国居民收入差距开始迅速全面扩大。最重要的标志是，衡量收入差距的基尼系数长期高居0.45以上而不下，高于西方发达国家0.1~0.2，城乡居民之间的收入差距依然在3倍左右徘徊(2015年是2.95倍)，城镇居民高收入家庭与低收入家庭之间人均可支配收入差距高达5倍左右，而且财产和财富积累的差距扩大速度，远远超过收入差距。[2]

　　国民收入分配中，劳动者工资性收入增长受到长期抑制。2015年全国劳动者报酬为34.616万亿元，占当年GDP的50.497%，甚至有一个时期处于下降趋势。以居民消费为主的最终消费支出是我国目前经济增长的主动力。2015年我国经济增长6.9个百分点，其中最终消费支出的贡献率达59.9%，为4.1个百分点，最终消费支出中，居民消费支出占73.4%，政府消费支出占26.6%。[3]这种状况严重抑制了国内市场需求，对经济长期发展不利。

　　(三)区域不平衡对收入差距的直接影响

　　从区域不平衡与收入差距的关系来看，区域发展不平衡对收入差距的形成和扩大具有直接的重要影响甚至根本性作用。东富西穷、南富北穷是中国目前发展水平和人民收入水平的地域性特征。中西部人到东部和沿海，多数是依靠劳动力打工，沿海人到内地相当部分是投资经商。2015年，全国居民人均收入2.197万元，其中城镇居民人均可支配收入3.179万元，农村居民人均纯收入1.772万元。人均最高的省市区上海4.987万元，最高的省区浙江3.554万元，最低的西藏1.225万元，浙江是西藏的2.9倍。按区域分，东部四省2.891万元，东北地区2.101万元，中部地区1.844万元，西北五省区1.617万元，最低的西南五省市区1.570万元，呈现明显的区域梯度分布，东部四省是西南五省市区的1.84倍。东部和西部城镇居民收入相差1万元，农村居民人均纯收入相差5000元，东部农村是西部农村的1.57倍。[4]全国目前的农村贫困人口和深度贫困地区，也主要聚集在西部。生存环境恶劣、生产生活条件艰苦、生产方式落后低下，与东部、中部、东北广大农村和平原地区相比，差异非常明显。西部地区城乡之间的差距更大。西部地区的城乡居民低收入水平，拉高了全国总体的基尼系数，加剧了收入不平衡的程度，也扩大了城乡之间的收入差距。

　　总之，我国社会发展的不平衡不充分，主要以区域为单位发生存在，区域发展不平衡对其他方面的差别形成具有决定性影响，是新时代我国社会主要矛盾产生存在的基本和主要根据。实现区域平衡协调发展，是新时代的内在要求，解决新时代社会主要矛盾，必须把实现区域平衡协调发展，放到更加重要的战略位置。

　　二、区域发展不平衡形成的原因

　　区域和区域关系在我国历来地位重要、关系重大。我国的地区差异和发展不平衡由来已久，中华人民共和国成立以来经历了缩小到扩大两个时期。目前，这种不平衡和差距仍在扩大，而且出现了新情况和新动因，需要我们正确认识和准确理解。

　　(一)从平衡到非平衡的历史演变

　　中华人民共和国成立以来，我国在区域关系上经历了平衡与不平衡两个时期的政策调整。改革开放前，国家的区域政策主要是平衡沿海与内地发展，主要措施是沿海支援内地，工业向内地搬迁，政策向内地倾斜。实践证明，这种做法是深谋远虑的。改革开放以来，国家的区域政策调整为东部沿海地区先行一步、优先发展，采取的措施主要是在沿海地区建特区，沿海先开放先改革，政策向沿海地区倾斜。这种政策获得了巨大成功，否则不可能有今天的中国奇迹和新时代，但产生的问题也不容忽视。

　　(二)东部先行的历史现实依据及其政策倾斜

　　我国人口分布总体呈现东多西少、东密西疏格局，东部、中部地狭人多，西部尤其是西北地广人稀。这种格局是在农业经济时代形成的。和区位及西方的因素结合，对我国近现代经济走向发生了深远影响。我国的现代化转型，是在西方的强势侵入下从屈辱中开始的。海洋是近现代世界经济和贸易的主要通道。西方人主要自海上打进中国国门，西方的现代工商业和文明，就此在沿海布局扩展，沿海和东部地区首先受到影响，总体形成了中国殖民地半殖民地的沿海近现代工商业社会和内陆传统农业社会的畸形二元结构形态。

　　中华人民共和国成立后，进行了大规模的内地现代化建设，西部从此有了现代工业和现代城市文明。改革开放以来，我国需要打开国门借助西方的市场、技术、资本和经验发展自己，开放地域的选择至关重要。东部优先、东南先行政策的确立，主要是根据外向型发展的市场原则制定的。东部沿海地区地缘优势突出，与欧美和日本等贸易交往便捷，易于借力。

　　为支持东部优先发展，国家制定了一系列特殊的优惠政策，涉及改革、市场、开放、人才、产业、交通、财税、金融、项目、投资和资源等领域。交通是东部先行，重大产业项目是东部先投，主要改革和开放措施是东部先试，财税金融和外贸政策向东部倾斜。同时，针对东部能源资源短缺、西部和东北资源富集的区域特点，为了保障和支持东部，对自然资源实行国家垄断和管制配置，加剧了西部的劣势、减弱了东北和其他一些地方的优势。由此导致其他区域尤其是西部发展要素的大量东流南下和工业在市场竞争中的结构性塌陷。当然，东部对其他地区尤其是西部也有非常重大的贡献，主要是通过中央财政进行转移支付和支持，吸纳其劳动力就业，拉动其能源资源类工业发展。这就是中国特色社会主义的全国一盘棋精神和巨大优越性所在。

　　(三)东部的市场竞争发展新优势

　　改革开放初期，我国区域之间差别并非特别严重，甚至东北和中西部一些地方的工业基础要强于东部一些地区。经过40年的改革开放，全国各个区域都发生了巨大的改变和发展，已经完全今非昔比。但从区域之间比较观察，分化和不平衡也迅速形成，东部和西部迅速裂变为发达与欠发达的两极，东北经济重要性相对下降并进入艰难转型，中部则形成了明显依托甚至依附于东部的新发展形态。这种状况，可以分为三个历史阶段来解释：早期是东部优先政策导向发挥了决定性作用，主要是吸引国内外各类要素向沿海聚集，推动其市场化、工业化和国际化从小到大甚至从无到有迅速成长。第二阶段是邓小平同志南巡之后，东部优先政策助推东部地区的市场化、工业化、国际化和城市化形成四轮驱动格局，发展水平全面超越其他地区，走出去和国际竞争力基本形成。现在则是东部的国际国内市场竞争优势全面形成，与中部、东北和西部地区的发展水平与竞争能力已经不在一个层次上。

　　用经济学方法来分析，关键在于东部与其他地区的区域比较成本差异。东部优先的政策导向，对降低东部地区的发展成本、提升其要素聚集能力关系重大。但东部沿海地区内在具备的区域比较成本低于其他地区的优势，则是更为重要的原因。沿海具有人口多空间小、销售市场大、运销成本低效率高、企业距离国内外两个主要市场近、产品水运海外和原料从海外获取成本低的明显优势。在目前的交通运输条件下，远距离和大批量大吨位物资运输，海运成本远远低于陆运成本。这也是全球发达地区基本分布在沿海，落后和贫穷地区多数都在内陆的重要原因。

　　总之，东部地区已经完成了从区位优势、政策优势向全面市场竞争优势和发展优势的历史性跨越，其他地区程度不同存在各种困难和问题，这是目前我国区域不平衡依然在加剧的根本原因。

　　三、区域平衡调整的主要难点

　　改革开放至今，西部、中部和东北地区始终在无怨无悔支持东部发展。无论从哪个方面看，现在都到了重新调整区域关系，实现区域平衡协调的时候。这对国家未来长久发展与稳定和谐都意义非凡。但这种调整难度很大，绝非易事，至少有以下这些因素和阻力。

　　(一)整个国家经济对东部沿海地区高度依赖

　　改革开放40年，我国经济在空间布局上的最大变化就是重心严重东移南倾。仅东部六省市的经济总量就几乎占到全国的一半，吸纳就业的劳动力数量巨大，外贸出口和国家财政收入也高度依赖这六省市。其中任何一个省的经济总量就超过西部数省区。调整区域关系本身包含着巨大的风险和不确定性，所以这个决心不好下。

　　(二)国际市场竞争压力和国家政策对东部惯性倾斜

　　东部地区的经济高度依赖于国际市场，市场竞争压力大，中央决策部门自然会担心调整政策后影响东部。同时，国家在经济上多年形成靠东不靠西的惯性思维，在具体政策制定中，也形成了对东部的惯性倾斜与效应预期，政策给东部作用会更大效果会更好，有新政策首先想到给东部。西部、东北和其他地区经常感受的所谓天上飞的政策多，能落地的政策少，主要原因就在于此。

　　(三)东部自身优势形成及其对政策习惯依赖

　　东部地区与其他地区的经济关系，在多年的发展中已经发生根本性改变，原来的区域分工—合作—竞争关系已经式微，生产中心—消费市场的主导—依附型区域关系已经形成。尤其在轻工业产品和一般工业品上非常明显。这种格局要改变并不容易。同时，国家多年实行的倾斜性政策也形成了东部的习惯性依赖。再加上地区本位意识，总会认为自己还有许多发展空间和不少问题，在政策和利益追求上自然是多多益善。

　　(四)人口区域流动黏性存在

　　区域不平衡从人均产出和收入差距来观察，实际是经济要素与人口分布在空间上出现失衡，即过多的人口聚集在经济要素较少的地区。这说明人口在区域之间流动存在黏性现象。即人口和劳动力在决定是否流动时，不仅会考虑流动成本和风险高低，还会考虑其他的相关因素，并不是纯粹的收入驱动。这种现象在一些农村比较典型。一方面会加剧欠发达地区发展的难度，同时也证明了实现区域平衡和协调发展的必要性，对偏远地区和一些农村来说尤其如此。

　　(五)对其他地区发展潜能估计不足

　　我国区域关系目前正在发生新的裂变。从总体看，东部六省市高新技术产业的重要性上升，但经济总量和就业的重要性出现下降趋势，其他一些地区的地位和重要性开始上升。一是东部六省市的区域发展成本已经抬升。沿海一些劳动密集型轻工业向东南亚转移，部分电子工业、大数据产业向西南转进，就是重要信号。二是我国已经走过工业化推动经济高成长时期，步入城市化和第三产业推动经济增长的新阶段。重庆、陕西、宁夏和内蒙古等一些省市区开始加速发展甚至异军突起，就是比较典型的例证。根据变化的趋势，立足长远，重新评估不同地区未来的发展可能和潜力势在必行。事实证明，单纯依靠东部地区，不能解决中国的全部问题。

　　(六)新业态和新生产方式产生影响

　　电商和邮寄的发展，使得工业和生产企业在空间与地域上流动的可能性进一步降低。生产制造、设计服务等智能化和机械化的发展，也会降低企业地域流动的可能性。运输费用和成本的降低、运输效率的提高、运输时间的缩短，会扩大产品的销售半径，同样会降低企业空间与地域流动的可能性。

　　四、重构区域平衡的政策选择

　　习近平总书记在党的十九大报告中明确提出，要实施区域协调发展战略。这是解决区域不平衡问题的总原则和基本指导。重构区域平衡和协调发展，关键是要用政府之力扭转市场之手，推动我国生产力在空间布局上发生有利于区域平衡发展的历史性根本改变。为此，国家相关区域政策必须进行调整和重新设计。

　　(一)调整东部优先政策导向

　　东部已经形成强大的自我发展能力和全面的市场竞争优势，现有的政策总体上能够支撑其国际竞争力。在政策上逐步对东部“断奶”，消除其政策依赖完全可能。应该鼓励其加快外向拓展和错位发展，尽量把国内市场腾出来，减少竞争性挤占。引导东部地区讲大局，先富帮助后富，树立不与其他地区争政策、抢饭吃就是帮助他们发展的新理念。

　　(二)制定西部优先政策新导向

　　西部(西南、西北10省市区)是我国目前最不发达的区域，也是最为特殊的区域，具有特殊的困难，也有特别的潜能和发展空间。如果西部发展起来，西部与东部联动必然产生杠杆平衡撬动效应，中部崛起就会事半功倍。因此，无论从西部自身的需要还是整个国家的区域平衡发展，西部地区都是必须重点支持的优先区域。

　　加快西部发展，必须立足实行海洋和大陆双向开放，改变海上热陆上冷局面，把大幅提升和改造交通等基础设施放在首位，确保投入补贴到位。调整国家现行资源政策，把西部的资源留给西部。重大项目、战略性项目和先导性项目布局上西部优先。以丝绸之路经济带为轴线，面向沿线大中城市，给企业在税收、金融、产业、贸易、开放、技术等方面制定区域性普惠政策，降低西部地区发展成本，引导工商企业西进。选择几个区位和基础条件好的中心城市，试验建立西部陆上自由港、自贸区甚至西部新特区，提高政策的综合效能，培育西部地区经济增长极。比如，可以选择西北的西安、兰州、银川、西宁、乌鲁木齐、喀什、塔城等城市和西南的重庆、成都、昆明、贵阳、拉萨等城市，进行可行性分析与比较论证。把生态建设作为可收益的经济产业来定位谋划。社会文化教育卫生等资源向西部倾斜，引导著名高校西进办分校，国家一些重大节会放到西部举办。

　　从长远看，区域关系本质上是国土开发和人口分布问题。西部地区两大板块的特点是，西南人多水多土少，西北地广水少人少。如果解决了西北缺水的问题，发展空间将不可估量。开发大西北，核心是要解决地广人少的问题。我国目前过多的人口聚集在东中部的狭小地域，相当多的人口困厄在西南大山之中。这对国家和民族未来生存发展是很不利的。在新疆、甘肃和宁夏建设几个人口千万以上的中心城市，依托大型城市和荒漠地带农业化改造向西北大量移民，引导西南和中部人口向西北转进，则整个国土上人口分布和经济结构、区域关系就会发生重大变化。实现这一构想，解决西北缺水问题就是前提。在西线开辟一两条南水北调大型工程，是解决这一问题的战略举措。西北地区资源富集，我国的石油天然气重要供给基地就在西北和中亚地区。将这些资源在西北就地转化加工，前景和潜力不可限量，可以有效支撑人口增加和城市发展。

　　(三)加大力度支持东北地区转型发展

　　东北是目前除了东部之外，各方面基础和条件最好的区域，总体发展水平仅次于东部而远高于西部地区。东北问题或者东北现象不是欠发达问题，而是发达的工业化和城市化地区的转型问题。东北地区是中国工业化城市化发展最早、水平最高的区域之一，工业尤其是重化工和机械制造业实力雄厚，农业条件好，自身资源富集，区位条件好，发展潜力巨大。

　　改革开放以来，东北遭遇了体制、市场和资源三重制约而陷入困境。体制上是清一色的国字号企业，市场化转型艰难。市场上是国家政策鼓励设备进口，内需大量萎缩而开拓国际市场艰难。资源上是国家为支持东部沿海地区优先发展进行垄断性配置，自身的资源无法在本地转化成发展优势。东北最大的问题，一是计划经济痕迹深市场经济办法少。二是气候寒冷生产生活不方便，区域发展成本比较高。因此，搞劳动密集型的轻工业难度较大。必须依托现有比较优势寻找发展方向。

　　目前，中国制造业开始全面崛起并走出去占据国际制高点，国内市场对装备的需求持续增长，开始转向国产化。加之机器人、智能制造业正方兴未艾。这对东北地区可谓天时地利人和尽显。国家应出台相关优惠政策，支持东北传统制造业和新兴制造业加速崛起。同时，充分利用东北沿边靠海、毗邻日韩的区位优势，依托大连搞自由港和自贸区。充分利用黑龙江毗邻俄罗斯的区位优势，依托哈尔滨建北方深圳。制定更加特殊有力和富有针对性的政策，推动东北在多元化转型和国际化发展中再展雄姿。

　　(四)支持中部地区加速崛起

　　中部是我国人口最为稠密的区域之一，农业条件好，劳动力丰富，能源资源富集，制造业和城市基础较好，毗邻东部，交通区位重要。加快城市化、工业化和农业现代化发展，是中部面临的主要问题。多年来中部地区一直处于政策洼地，取得了巨大成就也丧失了一些机会。在城市化和第三产业加速发展的新时代，将会有新的重要机遇。

　　工业经济时代，工商业和城市对人口布局具有决定性作用，人口分布对工商业和城市发展也具有很重要的支撑作用。应加大对中部地区农业的政策性支持力度。选择若干重点城市，采取自贸区等特殊政策，支持工商业发展，引导东部产业转进中部，推动中部地区城市群和城市化水平加速提升。

　　参考文献

　　[1][3][4] 国家统计局.中国统计年鉴2016[M].北京：中国统计出版社，2016.

　　[2]冯华.贫富差距到底有多大?[N].人民日报，2015-1-23.

　　来源：《行政管理改革》2017年第12期