[摘 要] 协同治理是政府与非政府机构之间互动的合作治理模式，即社会力量利用机制。一个结构封闭的政府转型成为一个整合协同的整体型数字政府，依赖于部门协作与组织变革。这不仅需要政府自身治理创新，也需要政企合作与政民互动。协同治理推进数字政府建设，有利于提高政府行政效率，提升政务服务水平，增进公共服务利用率。

       [关键词] 数字政府；协同治理；整体政府

       [中图分类号] D63 [文献标识码] A

       作为电子政务发展高级阶段的“数字政府”是数字中国和国家信息化的重要组成部分，是让人民共享信息化发展成果的重要内容，是以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。数字政府的目标状态及其推进路径是数字政府改革建设的关键问题，目标状态体现了数字政府的发展方向和愿景，而推进路径是实现目标状态的方法和举措，两者是突破“数字政府”概念化、标签化、口号化藩篱，解决“怎么看”“怎么干”问题的核心。

       一、整体政府

       当前许多国家政府的职能运行仍普遍采用传统公共行政管理模式，即各部门条块分割、独立封闭运行，以部门为单元解决问题，而严格的部门设置与分工，各司其职的职能部门忽视了整个政府的使命，导致部门本位问题。例如我国电子政务先期“以项目为中心、以部门为主体、以单一职能活动为主线，以提高效率为目标”组织实施的信息化建设，形成了相对离散的工程项目群，造成分散化、区域化、碎片化等问题。

       跨部门、跨区域、跨层级的协调与协同是实现良治、善治的前提，原因在于社会问题普遍具有超越单一部门、单一区域的弥漫性特征，“内外上下”的整体化统筹是政府有效解决社会问题的内在要求。以生态环保为例，这涉及多方面的问题，造成污染的根源也是多种多样的，相关的部门除环保外，还包括能源、交通、国土、水利、海洋、气象等。同时，以人民为中心的发展思想，要求聚焦于服务使用者而不是服务提供者，必须改变部门围绕内部结构、流程提供服务的行为惯性。这需要政府进行“数字化转型”，改变政府为公众提供公共产品的方式，部门间通过整体政府的模式进行有效协同。整体型政府是政府数字化转型的典型形态特征，联合国调查评估报告表明，成员国正通过提高各部门的关联性和互通性，从单一目的、分散的组织模式发展为一个综合统一的整体型政府模式。[1]

       整体化需要协同与整合并举，[2]协同强调分工基础上的协作，而整合强调职能结构的重塑，即以效能为中心，围绕履行政府使命推进跨部门协同与合作；以集约为前提，推动电子政务建设的整合与共享；以开放为宗旨，促进数据公开和政府透明；以创新为驱动，推进技术应用与组织变革。

       （一）政务服务一体化

       193个联合国成员国中，具有统一数字身份的国家接近100个，实现一体化在线服务的国家超过80个，一体化网上政务服务建设已经成为各国推进数字政府的共同选择。全球网上政务服务发展阶段已由以政府网站提供信息服务的单向服务阶段开始迈向实现跨部门、跨层级的系统整合集成，提供一体化网上政务服务的整体服务阶段。我国“互联网+政务服务”是当前推进整体型数字政府的主要形式。

       1.加快形成政务服务一张网，全面推进“网上办”。全国统筹、整体联动、业务协同的“全国一体化在线政务服务平台”建设，推动了政务服务从政府供给导向向群众需求导向转变，为企业和群众提供了“一站式”全流程在线服务，坚持政务服务上网是原则、不上网是例外，随着西藏自治区政务服务网开始试运行，我国32省级网上政务服务平台体系已全部建成，[3]“应上尽上、一网服务”的“网上办”成为政府提供政务服务的主渠道。下一步发展重点需要推动运营体系化、线上线下深度融合、一网通办、全程网办，持续优化用户体验，实现政务服务在线化、平台化、协同化。

       2.提高网上政务服务质量，整体推进“快速办”。为不断提升用户获得感、满意度，推动政务服务更加便利高效，需要打破时间限制，推行马上办，一次办的限时办；需要打破区域限制，推进同城通办、就近能办、异地可办；需要打破要件限制，推行告知承诺制的容缺办；需要打破“依申请办理”的限制，推行自动办、关联办、协同办的集成办。

       3.简化网上政务服务手续，着力推进“简约办”。推进政务服务事项标准建设，构建全国统一的政务服务事项库，推动办事要件清单化，实现全国同一事项无差别受理、同标准办理。推行办事指南标准化，实现一次告知、一表申请，并围绕减环节、减材料、减费用、减证明，通过统一身份认证服务、共享调度流转、电子证照等，逐步实现“一次认证、全网通办”基础上的办事材料无纸化。

       4.延伸网上政务服务领域，持续推动“帮代办”。探索建立政务服务帮办代办服务制度，推行异地代办、一对一专办、乡村代办、提前服务、送达服务、咨询服务等保障服务，让服务更精准更贴心。

       5.提升网上政务服务能力，积极推动“公平办”。建立政务服务“好差评”制度，通过服务评价、服务监督、公开公示，服务绩效由企业和群众来评判，倒逼政务服务迈向高质量。将政务服务延伸至乡镇（街道）、村（社区）等基层，推动政务服务代办点全覆盖，解决“最后一公里”和“数字鸿沟”问题。

       6.持续深化放管服改革，有序推动“不用办”。进一步转变政府职能、优化营商环境，不断整合、调整、取消行政许可事项，持续推进证照分离、负面清单等改革，清理规范各类许可，放宽一般性市场准入，缩小特殊性市场准入的范围。

       （二）政务数据流动化

       数据背后是职能，数据的结构与流动方式决定着国家的治理结构，通过数据共享、数据开放不断释放数据的流动性，是数字政府数据驱动治理的基础与前提。政务数据的流动性是打破“信息孤岛”，推进跨层级、跨地域、跨部门数据融合、业务融合的关键。

       1.数据驱动治理。数据驱动治理框架，形成了一种新的政府治理结构与决策方式。当前，数据驱动治理从操作层面上升到了战略层面，已经开始逐渐渗透到公共管理和政府治理范畴内，对政府治理理念、治理范式、治理内容、治理手段等产生不可忽视的影响，数据驱动治理是政府治理方式变革的必然趋势。[4]数据驱动治理涵盖“由之”与“使之”两方面，既强调以政府自身的改革求得政府治理的改善，又关注政府对公共事务的治理的优化和改善。一方面数据可以优化政府办事流程，提升政府决策的质量，转变政府的职能，推进政府治理创新；另一方面数据可以改善政府提供公共服务的水平和质量，增强政府履行监管职能的能力，提高政府反应速度和敏感程度。数据驱动治理对于推进科学决策、精细管理、精准服务和精确监管等具有重要的价值。

       2.数据共享。数据共享打破了不同数据之间的界限，打破了不同部门、不同组织的藩篱，以数据共享为基础，国家治理过程协同化、整体化得以实现。共享分为双边模式和第三方模式两大类，双边模式是数据提供方和数据需求方通过一事一议或者共享协议直接对接的一种共享方式。第三方模式是中心化的信息共享方式，要求数据提供者将数据通过统一的交换平台归集到权威第三方，并由第三方为数据需求方提供数据的一种方式。

       3.互联互通。互联互通包括部门通、网络通、数据通、业务通四个层面。部门通是部门为其他部门或用户提供信息服务的能力，需要通过法律、政策、协议等来保证。网络通是指不同部门之间的设备连接起来协同工作的能力，可通过政务网络和认证设施来实现。数据通是指不同部门按照同样的方式理解交换数据的能力，这需要建立机制将服务数据及数据的定义进行标准化。业务通是指不同部门之间的信息系统进行数据交换的能力。

       （三）组织机构新型化

       数字政府作为一种新型国家治理方式，组织机构的变革贯穿于数字政府建设的始终，具有富技术治理能力、网络型治理结构、整合型治理形态等三个特征。

       1.富技术治理能力。典型等级特征的公共部门不能有效促进数字化转型，政府需要探索建立跨越部门职能孤岛、敏捷自主的新型机构，以提高对创意的吸引力，不断培养、选拔、运用年轻的数字人才。需要综合运用人才、新技术、智能基础设施等优势不断增加自身信息能力的同时，提升保障网络与信息安全的能力。

       2.网络型治理结构。整体型数字政府不仅需要协同，更重要的是协同的质量——快速而敏捷。互联网时代，人与人连接方式的改变会促进组织变革，层级式不再是信息有效的传递方式，相反会成为信息传递的壁垒。扁平化、广播式、交互式、去中心化的组织形式将会出现，重新定义政府组织内外协同共享的信息机制，相互合作与知识共享取代原先的相互牵制与信息封锁，提升办事效率和效能。

       3.整合型治理形态。政府各部门从职权划分、工作机制、业务沟通、信息共享等方面加强协调配合，在彼此行为边界上既职责分明又协同行动，实现政府跨部门管理服务一体化。通过信息化手段构建虚拟的大部制，超越时间、空间与部门分割的限制，全方位的向社会提供优质、规范、透明的管理和服务。

       二、协同治理

       政府数字化转型工作是一项跨部门、跨层级、跨区域的系统工程，具有涉及面广、业务关联性强、协调需求大、工作周期长、投资成本高、技术密集等特征，由政府大包大揽“自建自管”的做法不切实际，将面临资金、技术、人才、安全、服务等方面能力不足的诸多挑战，并导致投资分散重复、建设粗放无序现象。政府自身需要以改革的方法彻底摆脱部门利益和门户之见的束缚，逐步形成统一高效的政府部门整体化协同效应，并充分发挥社会专业力量作用，有序有力有效推动数字政府建设。

       （一）政企合作

       1.政企合作已成为一种普遍的数字政府建设模式。各地积极探索政府作用与市场作用结合，在项目规划、方案设计、基础设施建设、业务应用开发、运维服务、政务信息资源利用、资金筹措等方面的作用日益显著，政府获取了更专业化、更高效能的产品和服务，各地政府部门在选择政企合作运作模式和管理手段时，基于自身实际，探索形成了多种实现方式。如广东数字政府改革构建了“管运分离”的建设管理新体制，数字广东网络建设有限公司作为建设主体，负责需求对接、系统迁移、数据融合、建设维护、系统运营以及标准制定等。

       2.政企合作制约因素。一是政府对政企合作的管控能力不足。政府缺乏科学、合理的成本预算控制机制和价格约束机制，服务质量的高低和服务数量的多少都不能通过价格很好的反映出来，致使价格失去了对服务应有的约束能力；社会主体的选择具有盲目性和随意性，服务管理粗放，服务提供质量和政府的预期有差距。二是政府对社会力量缺乏信任。相关社会力量进入后的退出机制不畅，企业一旦进入即产生技术壁垒，形成负外部性，其他企业的替代性成本大大增加；社会力量分散化、碎片化，作为社会化利用客体的市场力量不成熟，从而高质量的服务提供商缺乏，先进、规范的社会力量服务管理模式尚未形成。三是政企合作的规范体系不健全。限于条块分割的管理体制等约束，现有财政管理方式、投资管理机制、项目绩效评价等政策规范体系总体上围绕“以项目为中心”“以部门为主体”进行设计，急需建立多部门横向联合、中央地方纵向协调的购买服务新机制，构建协同治理的组织体系，走政府主导下的政企合作的协同治理之路，从而提高协同治理效率。

       （二）政民互动

       政民互动是数字政府作为一个整体、开放的平台，与民众进行直接的互动和沟通，政府行政运行从条块分割、封闭的架构迈向一个开放、协同、合作的架构，政府为主体转变为政府-社会协同互动的公共价值塑造过程。该过程有助于保障社会公众的知情权、参与权、表达权与监督权，也能便于政府倾听民意了解民生，化解潜在的社会矛盾，改进政府与公众的互动关系，提高政府的公信力。政府的公开性和透明度的提升还有利于公众监督公权力的运行。随着公众积极参与决策过程，积极参与服务的设计、执行、监管和评估，政府数据开放的需求也随之增加，信息对称和信息透明是提高政民互动质量的重要途径。

       三、启示与建议

       （一）政府数字化转型是一个持续改进的系统工程

       转型是弥补现状与预期状态差距而持续创新的过程，数字化转型是一个过程，而不是终点。数字政府是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，数字化转型的关键不止于技术，需要以整体型政府为目标，综合运用数字化战略、数字化组织、数字化文化、数字化业务、数字化设施，通过顶层战略规划和执行路线图，持续实施。

       （二）数字政府不是技术采纳

       整体型的数字政府是政府部门作为“一个整体”以合作的方式提供服务的有效途径，但提高服务质量、提升治理能力、增强决策水平、改善财政约束的“好政府”才是目的，要避免把运用技术本身作为目标的陷阱，把技术作为实现战略目标的手段。数字政府不仅是信息化的范畴，更是政府能力建设的政府治理范畴，不仅是技术问题，更是复杂的组织管理问题。在推进数字政府的过程中，需要注意是部门协调的挑战性，限于各部门业务重点的不同、部门的竞争等约束，协同合作可能耗费大量沟通成本，需要从公众利益、可行性、可持续性等因素进行综合评估，我们需要充分认识到转型过程中的固有困难，采取有效措施建立协调问责政策框架和相应的有效运行机制。

       （三）协同治理是数字政府的关键领域

       各机构和部门不一定是每项服务的提供者，借助新型运行模式和技术，政府可以成为管理服务而不是提供服务的服务中介，而未来技术部门将面向服务策划，而不是作为直接服务提供者。微信、移动APP等各类电子参与工具还鼓励与公民进行更多的合作，共同参与决策及政策制定，参与经济社会问题的解决和公共服务的共同设计。

       （来源：《行政管理改革》2019年第6期）