城镇职工基本养老保险中的个人账户虽然是效率理念的产物，但已经被过去20年的实践证明是个无效的制度。如果继续将个人账户放在基本养老保险制度的框架内，无论做实还是实行名义账户都不解决问题。本文认为，关于个人账户问题的思考必须以明确个人账户不是保险，更不是社会保险为理论前提，彻底的改革必须将个人账户从基本养老保险中分离出来建成自愿性的个人养老储蓄制度，如此“共有私有”产权明晰，“政府、社会和个人”责权分明，同时可在供给侧改革背景下带动以全民为保护对象的多支柱老年收入保障体系优化发展。

       一、问题的提出

       中国的城镇职工基本养老保险由社会统筹和个人账户两部分组成。它在所有制上是一个共有和私有混合的制度；在财务机制上是一个现收现付和基金积累混合的制度；在责权关系上是一个受益确定和缴费确定混合的制度。参保人员离退休后，基础养老金取决于既定的计发公式，个人账户养老金取决于本利和的多寡和设定的计发月数。经过30年的探索、建立与发展，而今该制度是企业部门最重要的老年收入保障制度，并且是城乡居民和机关事业单位雇员基本养老保险制度的蓝本和参照系。

       自1995年以来，城镇职工基本养老保险的个人账户一路坎坷却仍是问题丛生。制度建立之初，个人账户即因无共济性和存在诸多风险，招致了一些批评，近年来，因责权不清、空账运行、收益低下等问题，个人账户给政府带来的社会舆论压力越来越大。2013年，党的十八届三中全会一改坚持多年的“做实个人账户”的提法，提出要“完善个人账户制度”，其意已超出“账务空实”的局限而上升到了需要讨论制度定位的高度和全局上。为实现“建立更加公平更可持续的社会保障制度”的目标，我们认为完善个人账户的改革应以优化全民老年收入保障体系而非仅仅是职工基本养老保险制度为落脚点。本文从制度的历史演变和现实困境出发，在评析主流关于完善个人账户观点的基础上，回溯基础理论，提出统账分离的观点以促进个人自愿性养老储蓄制度的发展。

       二、制度演变及其现实梳理

       企业职工的养老金制度在计划经济时期是“企业-国家保险”。随着经济体制改革的不断推进，制度在20世纪80年代末逐步过渡为“社会养老保险”，并于1993年党的十四届三中全会正式提出“社会统筹和个人账户相结合”的制度模式，财务机制上实行现收现付和基金积累相结合。个人账户产生的时代背景，国内而言，“效率优先、兼顾公平”在20世纪八九十年代是我国分配及再分配领域的主流价值观，国际而言，肇始于20世纪70年代中后期的私有化浪潮对我国多领域的改革产生了深远影响。自上而下的改革希望通过建立“多缴多得”的个人账户，强化个人责任意识、提高制度的激励性，同时为抵御人口老龄化的压力进行养老储备。

       1995年，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发［1995］6号），明确按照“统账结合”模式进行改革试点。基于6号文推荐的两个不同的实施办法，虽然个人缴费比例大多为3%，但各省市确定的个人账户规模却有悬殊，其中三分之二以上的省市地区选择了比例为10%及以上的大账户模式。1997年，国务院颁发了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号），从缴费比例、个人账户规模、养老金计发办法三个方面统一了制度，至此，“统账结合”的制度模式正式确立。2005年，为扩大制度覆盖面并解决“统账结合”模式在实践中出现的一系列问题，国务院颁布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［2005］38号），该文对计发办法进行了重大调整，且在26号文的基础上进一步缩小个人账户规模并规定全部由个人缴费形成。自此，“统账结合”模式的基本参数稳定至今（表1）。

       三、个人账户问题基础理论辨析

       （一）个人账户不是保险，更不是社会保险

       保险是一种风险分摊机制，社会保险由“社会”和“保险”两个概念构成，以强制性为基础，是强调社会性的风险分摊机制。从产品属性上讲，养老保险和社会养老保险都是共有产品，产权归所有参保人共有，都强调互助共济，只不过商业养老保险纯粹以长寿风险为基础，只强调精算公平，社会养老保险则以长寿风险和老年贫困风险为基础，在强调宏观精算平衡的同时更注重社会公平。

       基本养老保险中的社会统筹是典型的社会养老保险，它通过工作一代向退休一代转移支付来平滑收入与消费，在此过程中分散长寿风险和老年贫困风险。而个人账户则是强制性私人储蓄，它平滑个人的终生收入与消费但不具备风险分散功能，所以个人账户只能算私人养老金，但不是养老保险，更不是社会养老保险。个人账户与社会统筹在产品属性及相应的价值观和运行机理上都是相冲突的。目前，将共有产品和私人产品混在一起，同时以对待准公共产品的方式来进行管理，这是当前制度绝大多数问题的根源。

       （二）个人账户的激励机制必须以产权独立和收益率优势为前提

       在基本养老保险中设置个人账户的理论基础是“效率”，而“效率”的来源是“激励”，其逻辑是个人账户会激励参保人努力工作、多多缴费从而产生效率。目前流行的“全账户”主张将这种“激励”的理论推到了极致。但实际上，个人账户的激励机制必须以产权独立和收益率优势为基础。所谓收益率优势是指在考虑风险因素的作用后，相对于其他的投资工具，参保人能从个人账户制度中得到更高的收益率，而绝非是指相对于少缴费的参保人多缴费者能得到更多、相对于小账户而言参保者能从大账户得到更多。所谓产权独立是指私人产权不受侵蚀。在这二者之中，产权独立是基础，如果产权不独立即使再高的收益率也难起激励作用。

       （三）强制性个人账户必须以更高的制度回报率为存在基础

       具备产权独立和收益率优势两个条件表明个人账户制度对于个体而言是可以接受的，但让一个社会也接受强制性的个人账户制度则需要以其制度回报率高于现收现付制的制度回报率为条件。现收现付的制度回报率即生物回报率，强制性个人账户的制度回报率是投资收益率或计息率。无论实账还是空账，只有当制度的投资收益率或计息率高于生物回报率时，强制性的个人账户制度在宏观才是有效的。

       四、统账分离与自愿性个人储蓄制度的新发展

       随着个人账户问题的日趋严重，近年来支持将个人账户从基本养老保险中分离出来的观点越来越多。其中有主张将个人账户在管理上变为省级或地区级适度集中的；［17］有主张将个人账户和企业年金合并且个人账户部分仍强制实施的；［18］有主张将个人账户转化为部分积累制的记账式缴费确定型账户，同时基金由专业公司管理的个人储蓄投资账户的。［19］虽然这些观点都有其针对性，但我们认为统账分离应该彻底，并且分离后的个人账户建成自愿性的养老储蓄会是更好的制度安排。

       （一）根除产权不清而不仅是管理上的混乱

       彻底的改革必须将个人账户和社会统筹相分离，个人私有的权责归个人，社会共有的权责归社会。以此为基础，第一，政府、社会和个人的责权关系可以明晰；第二，历史成本、现实漏洞和未来压力的交互关系可以厘清；第三，社会统筹的强制性和个人账户的激励性才有可能得以实现。针对只强调管理分开的观点，我们认为管理混乱仅是产权不清的表现而非对等的实质。

       （二）自愿性养老储蓄制度更有弹性和优势

       个人账户和企业年金合并同时保留个人账户强制性的思路虽然有利于厘清产权归属、推助第二支柱的资产积累，但仍旧忽视了两个重要问题：第一，强制性个人账户的充分条件即使是在长期看都很难存在，个人和社会福利受损的现实很难扭转；第二，由于企业年金的参保率极低，将个人账户与其合并实际上会拉低个人账户的参保率。基于以下两个基本国情，我们认为选择自愿性养老储蓄制度能更好地处理福利损失和参保率低的问题。

       （三）有利于降低费率助推供给侧结构性改革

       习惯性的考虑需求多于考虑供给给中国社会保障事业发展带来的现实压力和未来挑战都极其沉重，适当降低社会保险费率以适应供给侧改革成为必然。梳理社会保险的五个险种，失业、工伤和生育的原费率加总也不足5%，即使经过2015年以来的两次调整，其总下调也不足3个百分点，这很难有效缓解企业和个人的负担，医疗保险的政策性费率虽然有8%（近年来全国实际平均费率为9%左右），但目前财务已经十分堪忧以至于退休人员缴费也正在被提上议事日程，很明显有效的改革必须着眼于养老保险28%的费率总量及其20+8的费率结构。如果将养老保险个人账户8%的费率从强制性保险中剥离，不仅有利于优化制度结构，也能有效降低企业和个人负担。

       （四）企业制度统账分离有利于各制度间的平衡

       企业职工基本养老保险是其他养老保险制度的模板，对其进行统账分离可以带动全民的基本养老保险制度去个人账户的改革，如此一可避免计息率的攀比，二可消除待遇水平的攀比。当前，城乡居民基本养老保险的制度模式是“政府津贴+个人账户”，正在并轨的机关事业单位基本养老保险则是“社会统筹+个人账户”。居民和职工两类基本养老保险中有三个不同的个人账户，城乡居民的个人账户是实账，企业职工的个人账户基本是空账，机关事业单位雇员的个人账户可能是实账，不同个人账户下的计息率既有风险利率又有无风险利率，如果改强制性个人账户为自愿性养老储蓄，则人群之间因计息率产生的攀比与矛盾就可避免。与此同时，城乡居民养老保险个人账户分离出来后，居民的养老金制度回归政府津贴，其与职工养老保险的攀比及相关不和谐因素可得以消除。

       （五）可助推全民的多支柱养老保障体系优化发展

       在过去的二十多年，我们惯于用锦上添花的思维来构建企业职工的养老金体系，明显缺少一些雪中送炭的考量，在强调纵向多层次的时候，忽略了横向多支柱的发展，这导致极少部分人群的保障有余，大部分人群的保障明显不足。中国的养老保障制度发展到今天，我们必须以“人人享有基本保障”为目标，充分考虑制度对不同人群的可及性。将个人账户建成自愿性的个人养老储蓄账户制度可以带动与零支柱、一支柱平行的第三支柱的发展，如此非正规就业人群可以不用顾忌第一二支柱的门槛而享有第三支柱，正规就业人群中的低收入者也可以只建立第一支柱而不用背负二三支柱的费率负担，绝大部分的非就业人群都可以在零支柱的基础之上享有第三支柱。当前，90%的城镇居民和60%的农村居民都拥有20%以上的储蓄率，这是发展自愿性养老储蓄的基础。

       以彻底的统账分离为基础，我们认为政府必须尽快评估、买断债务，目前整体制度的累计结余和个人账户空账规模之间的差额还不太大，还债还是有能力的。当然，“分离”和“还账”要以整体制度的其他参量改革来配合，特别是要努力提高遵缴率和缴费基数，不然，制度的收支平衡就会出问题。

       ［作者简介］李珍，中国人民大学社会保障研究所教授，博士生导师，所长；黄万丁，中国人民大学社会保障研究所博士研究生。