一、引 言

　　自从新一届国务院力推“深化简政放权放管结合优化服务”并将其作为提高政府现代治理能力的关键举措以来，各地各部门积极探索，认真落实，不断推进“放管服”改革向纵深发展。社会组织管理体制改革是社会体制改革的重要内容，与政府行政体制改革共同构成全面深化改革的重要组成部分。回首过去，我国社会组织管理体制改革也经历了“管—放—服”三个发展阶段。新中国成立后较长时间内，政府对社会组织实施“严格管控”;党的十八大后，随着“政社分开、权责明确、依法自治”的现代社会组织体制目标确立，政府陆续推出了放开四类社会组织直接登记、降低注册门槛等利好政策，“放松管制”逐渐成为该时期的社会组织管理体制改革的主旋律;之后，中央层面又陆续出台了《国务院促进慈善事业健康发展的指导意见》《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》等文件，培育和发展社会组织成为新的政策风向标。

　　2016年8月，两办印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》中提出，到2020年，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的中国特色社会组织管理体制，[1]标志着以完整性、统一性和集成性为主要特征的社会组织“放管服”改革方向得以明确。社会组织“放管服”改革不仅有利于调和国家与社会关系，更是实现政府转职能、提效能的一剂良方。然而，几乎所有的改革创新都需要一系列相关政策的跟进，而政策的有效实施有赖于政策工具选择。推动社会组织“放管服”改革可选择哪些政策工具?政府如何选择或组合政策工具?怎样实现社会组织管理体制与政府行政体制“放管服”改革的协同推进?这些问题都亟待厘清。为此，本文在霍莱特和拉姆什的政策工具分析框架基础上，通过梳理2004年至2016年省级层面政策文本，分析政府如何通过政策工具的选择和运用促进社会组织发展。

　　二、政策工具分类与内容

　　政策工具是“政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制”，是实现改革创新目标的手段和方式。[2]已有研究表明：政策工具并非单一的、孤立的政策措施，而是一个有机的、动态发展的体系。克里斯陈最早对政策工具加以分类并整理出64种一般化的政策工具。[3]罗威、达尔和林德布洛姆等人也做过类似的研究，但他们倾向于将这些工具归入一个宽泛的分类框架中，如将工具分为规制性工具和非规制性工具两类。[4]萨拉蒙将政策工具归为13种。[5]施耐德与英格拉姆从政府如何引导目标群体行为方式的角度，将政策工具归为五类：权威式政策工具、诱因式政策工具、建立能力之政策工具、劝说性政策工具和学习性政策工具。[6]霍莱特和拉姆什根据政策工具的强制性程度将政策工具分为自愿性工具、强制性工具和混合型工具三类。[7]萨瓦斯依据服务的安排者、生产者和消费者的动态关系总结出了10种政策工具或模式，且按照政府干预程度的强弱建立了以政府服务到自我服务的连续光谱。[8]

　　上述分类在一定程度上打开了政策工具的黑箱，为我们认识政策工具提供了直观的描述，尤其揭示了强制性指标构成政策工具分类的重要维度。随着政策工具研究的逐步深入，研究对象不断细分，学科应用也不断拓展。近年来更是在政社关系框架下受到广泛关注，比如政府培育社会组织的政策工具，[9][10]政府管理社会组织的政策工具等。[11]但检视已有研究可以发现，目前从政策工具视角分析社会组织发展的研究尚不多见，并且通常聚焦于单一政策目标，尚无研究从“放管服”整体改革的角度分析政策工具的选择和运用，不仅无法准确反映社会组织管理体系的全貌，更人为割裂了“放管服”改革之间的内在联系。

　　结合“放管服”改革的要求，我们在霍莱特和拉姆什对政策工具的分类基础上，结合国内外政府促进社会组织发展的实践经验，将社会组织发展政策工具重新梳理为三类：“放”即放松管制，包括放松进入管制、放松投资管制、放松募捐管制等;“管”即监督管理，包括直接监管、间接监管和联合监管等;“服”即培育发展，包括投入型支持、绩效型支持和混合型支持。

　　(一)放松管制工具

　　放松管制工具是指政府职能转移的过程中，不断取消或放松对社会组织在进入、投资和募捐等方面的限制，从禁止变为许可，从许可制变为申报或备案制等。放松管制工具的主要目标是在社会组织领域引入竞争机制，其目的是推动政社分开，提高社会服务质量，充分激发社会活力。放松管制政策工具主要包括放松进入管制、放松投资管制、放松募捐管制三个次级政策工具。

　　(二)监督管理工具

　　监督管理工具是指政府作为主要责任主体，联合社会公众以及其他组织机构共同对社会组织进行监督和管理。社会组织在开展社会活动时具有一定的盲目性，导致违法事件不时发生并造成了许多不良的影响。为了维护社会组织的良性发展，在放松管制的同时，也应对社会组织进行规范管理。监督管理政策工具主要包括直接监管、间接监管和联合监管三种次级政策工具。

　　(三)培育发展工具

　　培育发展工具是指政府在社会组织的发展过程中，通过为社会组织提供发展所需的资金、资源，运用市场化手段，宣传倡导等方式促进其快速发展。培育发展政策工具主要包括投入型支持、绩效型支持、混合型支持三种次级政策工具。

　　三、数据来源

　　(一)样本选择

　　本文研究的政策文本主要来源于各省、直辖市的民政厅(局)网站以及社会组织信息网站、北大法宝网站等。按照政策发布单位、发布时间、政策类别、关键词进行样本选择，采集了639份与社会组织相关的政策文件。为保证数据有效性，随后依据以下原则对初步搜集的639份文件进行进一步整理和筛选：(1)发文单位为省、直辖市政府及其直属机构(不包括国家、直辖市以外的市以及区县层面的政策);(2)政策发布时间为2004-2016年;政策类型主要包括法律、法规、规划、意见、办法、通知等相关文件，复函、批复、有关讲话、工作报告、表彰公示等不计入本文研究范围;(3)政策文本与社会组织发展密切相关。按照上述原则，最终筛选出503份政策文本。

　　(二)政策文件编码规则

　　由于政策文本数量大、涉及工具内容较多，我们将筛选出的503份社会组织政策文本按照政策工具内容进行编码。编码原则为“省、直辖市简称+政策编号+工具内容编号”，由此形成政策工具编码表(见表2)。

　　四、我国省级政府促进社会组织发展的政策文本分析

　　(一)政策文本数量变化趋势

　　社会组织政策作为一种行政资源，其数量变化在某种程度上反映了政府对社会组织发展的关注度。根据所搜集的政策文本，2004年以来各省、直辖市发布的社会组织总体呈现稳定增长态势，2004年全国省级、直辖市的政策文本仅有17份，到2016年上升至94份，年均增长率为37.75%，但这种增长并不是线性的。社会组织政策文本数量增长可以划分为三个阶段。

　　第一阶段缓慢增长期(2004-2007)。自从2004年国务院发布《基金会登记管理条例》后，社会组织基础性管理制度——社会组织三大条例正式确立，社会组织登记管理工作逐步走上制度化、法制化的轨道。但从总体上看，社会组织发展政策仍处于萌芽期，各地社会组织政策增长速度缓慢，直到2008年以前，年均政策文本数量为20份，增长率为7.35%。这一时期的政策工具以监督管理为主。

　　第二阶段稳定增长期(2008-2011)。以2008年汶川地震为标志，民间公益力量觉醒，这一年国家更是不失时机地大幅度提高公益性捐赠税前扣除比例，社会组织迎来了发展的春天。这一时期的社会组织政策仍以监督管理为主，该阶段年均社会组织政策数量为25份，但增长率却相对稳定。民间草根社会组织的增长对原有的社会组织管理体制形成了一定的冲击，地方主管部门对社会组织发展还存在一定的疑虑，集中表现为监督管理构成了这一时期政策增长的主要内容。

　　第三阶段加速增长期(2012-2016)。2011年国家“十二五”规划纲要从促进社会组织发展和加强社会组织监管两个方面对“十二五”期间我国社会组织建设做出目标规划，中央将社会组织服务管理纳入加强和创新社会管理工作体系，民政部牵头成立了23个部门组成的社会组织工作小组，统筹协调社会组织服务管理和建设工作。在顶层设计的推动下，各省、直辖市对社会组织发展重视程度不断深化，陆续发布了关于培育社会组织发展、加强评估、加大党建力度、推进政社分开等相关政策。该阶段社会组织政策数量呈现井喷式增长，年均政策数量为65份，增长率为160.11%。

　　(二)政策工具运用分析

　　从政策工具类型上来看，目前各省和直辖市以运用监督管理工具为主，放松管制工具与培育发展工具为辅。样本中占76.14%的政策文本涉及监督管理工具，文本数量达到383份;培育发展工具的政策文本数量为263份，占比52.29%;放松管制工具的政策文本数量与培育发展工具基本持平，为249份，占比为49.50%。

　　从时间维度来看，2004年以来各省和直辖市社会组织政策文件对三大政策工具的运用频率呈现稳步增长趋势，符合政策扩散的一般规律，时间上处于S形曲线的第二阶段，即制度快速扩散。其中，监督管理工具频率增长速度最快，涉及监督管理工具的政策数量年均增长率为54.17%，培育发展工具数量年均增长率为31.67%，放松管制工具数量年均增长率为18.33%。总体而言，社会组织监督管理政策工具构成政府社会组织发展政策工具最重要的类型，并且由于放松管制政策工具的运用降低了社会组织进入壁垒，社会组织登记注册数量不断增加，监督管理政策工具也随之增长，体现出“宽进严管”和“量管齐增”的特征，这反映出国内地方省份在社会组织管理制度上依然存在着明显的路径依赖。

　　从空间维度看，我国省级政府以运用监督管理工具为主，涉及监督管理工具的政策文本占比均超过了75.00%;就放松管制工具与培育发展工具而言，东部地区更侧重于培育发展工具，使用培育发展工具的文本数量为95份，占比为50.53%;中部、西部以及东北部地区更倾向于放松管制工具，运用放松管制工具文本数量分别为69份、64份以及34份，占比分别为58.47%、47.41%以及54.84%(见表3)。总体来看，中部、东北部地区放松管制政策工具运用率较高;而东、中部地区培育发展工具运用率较高;东部地区以及西部地区对监督管理工具的运用率较高。

　　从地方层面来看，省级层面发布社会组织发展政策文件最多的省市为湖北、广东和上海。涉及放松管制工具的政策数量排在前三位的为湖北、广东和安徽;而放松管制工具运用率较高的省市则为江西、甘肃和山西。就培育发展工具的文本数量而言，较为突出的省市为湖北、安徽、广东以及上海;培育发展工具运用比率较高的省市则为河南、山西和山东。发布监督管理工具相关政策最多的省市为湖北、广东、安徽和上海;监督管理工具运用率较为典型的省市分别是陕西、四川以及江苏。由此观之，目前我国社会组织发展政策工具运用较为典型的省市为东部地区的广东和上海，以及西部地区的湖北、安徽和山西。

　　(三)次级政策工具运用分析

　　从政策工具运用比例上看，直接监管、联合监管、投入型支持、放松管制构成最常见的政策工具类型，运用上述四种工具的政策文本数量分别为59、49、42以及36，其次为间接监管、放松投资管制工具，政策文本数量分别为23及17。从政策工具增长速度来看，2004-2016年，直接监管、间接监管工具年均增长率较高，年均增长率分别为90%、88%。随着2013年党的十八届三中全会对“创新社会治理”的部署，各地政府开始从创新社会组织政策角度寻求社会治理突破，绩效型支持、混合型支持以及放松募捐管制工具开始涌现。

　　(四)具体内容运用分析

　　从政策工具包中的50项具体内容上来看，使用频次超过100的措施为多部门联合监管、人才培养、年检、信息公开、行政脱钩、宣传引导、评估、政府购买服务、重大事项报告制度、行政处罚，其中3项属于直接监管工具、3项属于投入型支持工具、1项属于联合监管、1项属于放松进入管制工具;使用频次在50~100的措施为重大事项报告制度、行政处罚、社会监督、允许投资经营、退出机制、社会组织党建、行业监管、扩大直接登记范围，其中3项属于直接监管工具，2项属于间接监管工具，联合监管工具、放松进入管制与放松投资管制各涉及1项;政策文本中以奖代补、凭单制、特许经营、互联网募捐运用较少，基本未涉及国外流行的许可募捐、备案募捐、公开场所募捐、独立监管、社会影响债券、配比制等做法。总体来说，在“放”方面，各地政府主要采用行政脱钩、允许投资经营，扩大直接登记范围三种做法，在“管”方面，各省、直辖市侧重于采用直接监管、联合监管做法，行业监管与社会监管发挥重要作用;在“服”方面，政府偏好于人才培养、宣传引导、政府购买服务等投入型支持工具，绩效型支持、混合型支持有待丰富和完善。

　　五、结论与建议

　　政策工具不仅是实现政策目标的基本手段，也是进行政策分析的有效途径。运用政策工具的视角来反观社会组织“放管服”改革，结合现代社会组织体制战略，经由内容分析法的研究，能够清晰地呈现当前社会组织管理制度的内在缺失与冲突，同时也预示了“放管服”改革的未来政策走向。

1.从放松管制工具来看，由于受到上位法的约束，各省、直辖市在放松管制方面政策空间有限，放松管制已经成为当前社会组织“放管服”改革中的一块短板。从工具数量上来看，放松管制政策工具使用程度在三种政策工具中所占比例最低(49.50%)。从工具内容上来看，目前放松管制工具主要集中于放松进入管制，少数省份在放开社会组织投资方面已经开始了政策试水，但在税收优惠、规范社会组织交易行为方面仍需进一步探索。在放开投资和募捐管制方面，发达国家已经制定出相对成熟的政策文本和工具，接下来亟待对其展开系统论证和分析，从而为我国放松管制工具的进一步完善提供智力支持。

　　2.从监督管理政策工具来看，社会组织数量的迅速增加给政府部门监管带来人员、经费等方面的诸多挑战，对监督管理政策工具的倚重也是情理之中。从工具数量上看，监督管理工具使用程度所占比重最高(76.14%)，并且在时间和空间上均存在显著的政策扩散效应，这反映出国内地方省份在社会组织管理制度上依然存在着明显的路径依赖。从具体的监管手段上来看，政府直接监管为主，间接监管和联合监管所占比重较低。为此，充分发挥第三方机构、媒体、社会群众的力量，构建综合监管体系并切实提升政策工具的实施效果是社会组织监管管理政策的改进方向。

　　3.从培育发展政策工具来看，随着政府对培育和发展社会组织的日益重视，近年来这一政策工具比例迅速增加(52.29%)。从各省、直辖市的实际应用情况来看，培育发展政策工具使用最为灵活，从不同角度提升了社会组织能力建设水平。但由于政出多门，缺乏统筹和协调，“政策过剩”与“政策缺位”并存;工具内容上以人才培养与政府购买服务为主，侧重于投入型支持，对绩效型和混合型支持重视程度不够。为此，加强对培育发展政策工具的统筹协调，引入市场化机制，积极推动投入型工具向绩效型和混合型转型，实现社会组织优胜劣汰是培育和发展社会组织政策工具未来发展的方向。

　　4.从空间上看，各省、直辖市在政策工具运用上具有明显的区域特征。具体体现在，东部地区、东北部地区以及中部地区对监督管理工具以及培育发展工具运用频率较高，西部地区放松管制工具运用频率相对较高。这一结果既有各地区经济发展水平、文化氛围、社会组织发展程度差异性的合理性一面，也在一定程度上反映出地方官员对社会组织的重视程度和改革魄力的差异。为此，国家和部委层面可以通过政策解读、集中培训等形式加强引导，改变地方官员对社会组织发展抱有疑虑的传统观念，充分意识到社会组织在参与社会治理中的重要作用，并鼓励其先行先试，大胆创新。

　　5.从总量上来看，我国社会组织政策工具也呈现出明显的不均衡特征。具体体现在，以监督管理为主，培育发展、放松管制为辅。在培育社会组织的工具箱中，监督工具、培育发展工具和放松管制等工具组是多元化和差异互补的。“放管服”改革强调社会组织政策工具的协调性、配套性和系统性，不仅能够化解应用单个工具带来的不足，还能通过发挥1+1>2 的效果产生全新的功能和特性来扩展政策的使用范围，进而提高社会组织的整体效能。为此，各地政府应因地制宜，综合考虑各种不同政策工具的要求条件和政策效果，注重工具的优化组合，做到多管齐下。(李健 中央民族大学管理学院副教授;荣幸 中央民族大学基金会研究中心助理研究员)

　　[参考文献]

　　[1]中办国办. 关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见[N].人民日报，2016-08-22.

　　[2]张成福，党秀云. 公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2007：62.

　　[3]Krischen，E.S. Economic Policy in Our Time[M].Amsterdam：Holland Pub，1964：174-175.

　　[4][美]林德布洛姆. 政策制定过程[M].朱国斌，译. 北京：华夏出版社，1988：29.

　　[5]Salamon L.M.，Odus V. Elliott. The Tools of Government：A Guide to the New Governance[M].Oxford ：Oxford University Press，2002：600-611.

　　[6]Schneider A.，Ingram，H. Behavioral Assumptions of Policy Tools[J].Journal of Politics，1990，52 (2)：510-529.

　　[7]Howlett M.，Ramesh，M. Studying Public Policy：Policy Cycles and Policy Subsystems[M].Oxford：Oxford University Press，1995：80-98.

　　[8]Savas E.S.民营化与公私部门伙伴关系[M].周志忍，译. 北京：中国人民大学出版社，2002：128-130.

　　[9]王世强. 政府培育社会组织政策工具的分类与选择[J].学习与实践，2012(12) .

　　[10]车峰. 培育社会组织的政策工具研究——以北京市为例[J].吉林工商学院学报，2015 (4) .

　　[11]陈晓玲，沈费伟. 社会组织管理的政策工具——以广东省深圳市为例[J].吉林工商学院学报，2014 (1) .

　　来源：《国家行政学院学报》2017年第4期