原标题：政府数据开放的边界如何厘定
       2015年国务院《促进大数据发展行动纲要》将“加快政府数据开放共享”放在首位，推动政府信息系统和公共数据互联共享，消除信息孤岛，同时优先推动交通、医疗、就业、社保等民生领域的政府数据向社会开放。为解决政府部门之间的数据共享难题，2016年9月，国务院又发布了《政务信息资源共享管理暂行办法》，进一步推进政府数据开放。2017年2月，中央全面深化改革领导小组提出《关于推进公共信息资源开放的若干意见》，进一步强化信息资源深度整合，进一步促进信息惠民，进一步发挥数据大国、大市场优势，促进信息资源规模化创新应用，着力推进重点领域公共信息资源开放，释放经济价值和社会效应。因而政府必须对数据开放及相关制度有全面深刻的理解，才能正确地实施数据开放战略。

       加快从信息公开到政府数据开放的步伐

       政府率先垂范、开放数据、释放数据红利，是各国实施大数据战略、推进经济转型升级的重要手段。不过，数据开放绝不是信息公开的“扩展版”，而是服务于大数据战略的重大举措。

       开放数据之所以在政府领域得以较快的落实，是因为开放数据与政府信息公开一脉相承，借政府长期推行的信息公开政策可以顺理成章地进一步推进政府数据开放。但是，数据开放与信息公开的定位和目标是不同的。如果说信息公开是民主政府建设的要求，旨在实现公民知情权等民主权利的话，数据开放则是适应大数据时代的一项公共政策，旨在实现政府数据为社会的最大化利用，以此释放数据红利。这是因为政府掌握着大量数据，这些数据要么成为其他数据应用的基础，要么直接具有进一步开发利用的价值，开放这些数据可以形成大数据应用的公共数据池。因此，开放数据的目标一开始就定位于数据的再使用，而非知晓政府决策制定的过程和依据。

       开放数据战略大致在2009年成型，得到美国、英国、加拿大、新西兰等政府的支持。对当今政府数据开放最具有推动作用的是八国集团（G8）于2013年6月签署的《G8开放数据宪章》。该宪章提出的政府数据开放五项原则，除了强调政府数据以开放为原则（称为“自动开放数据”）和“改进治理”外，还强调“确保高质量和足够数量的数据”、“使数据可为所有人使用”和“促进创新”。这充分说明数据开放更着眼于数据的可开发利用性。通过开放数据，政府可以驱动商业和服务的创新，释放数据的社会和商业价值。因而各国在推进数据开放战略时，更强调开放数据的可用性、可机读性、可重复利用性。

       由此可见，开放数据虽然根基于民主政治和社会治理，但增加了“释放数据的社会和商业价值”的新内容，正是这项内容使得政府数据开放有了质的变化。它不仅要求开放政府颁布的最终文件，还要求开放原始数据或基础数据，以供社会使用；它不仅赋予公众访问、知情的权利，还包括以可处理的方式再使用、再加工以及将数据提供给第三人的权利。从简单地满足知情权到数据可用，从数据可用再到数据创新，从参与治理到治理创新无不对数据开放提出新的要求。在这方面，《关于推进公共信息资源开放的若干意见》提出，要着力推进重点领域公共信息资源开放，“释放经济价值和社会效应”，无疑为我国数据开放明确正确的基调，如何围绕这样的目标实施数据开放则是实现数据开放价值的关键环节。

       在政务信息共享的基础上促进数据开放

       政务信息共享是一个与政府数据开放既相互联系又相互区别的制度，在推进政府数据开放战略时，容易与政务信息共享混淆。弄清二者的差异，对于正确定位政府数据开放具有重要意义。

       信息共享泛指特定范围内的主体之间相互开放信息资源，相互获取和使用对方数据资源或共同数据资源，属于限定主体范围的数据开放。信息共享既可以适用于政府部门之间，也可以适用于私人领域，是在一定范围的主体之间共享特定的数据资源。政府内部的不同部门之间共享信息，称为政务信息或数据共享。2016年9月国务院颁布的《政务信息资源共享管理暂行办法》（下称《共享办法》）就是将政务信息共享主体限定在政府部门及法律法规授权具有行政职能的事业单位和社会组织之间。

       政务信息共享与政府数据开放具有不同的定位，实现不同目的或数据价值。数据开放面向社会主体，实现数据的社会化利用；而政务信息共享则面向政府内部或公共管理机构，旨在改善政府的治理结构，提高运营效率，节约运营成本。《共享办法》还提出要坚持“一数一源”，通过政务信息资源共享交换体系，实现相同信息的单一采集，共用共享的目标。这也就意味着政务信息共享本质上在于通过减少信息源头、提升政务信息的标准化，通过分享提高效率，以此节约行政资源和社会资源。因为信息源头越少、标准化程度越高，那么分享就越容易，公共管理的成本就越低。

       政府数据开放面向的是社会主体，追求的是数据社会化利用，所以与政府数据共享的运行机理不尽相同。一些能够在政府部门间共享的信息，并不一定能够向公共管理机构以外的主体开放；在政府部门之间共享时不受限制的，对外开放时就必须受到限制；在政府部门之间共享时不收取任何费用，在对外开放时则可以根据具体情况收取相应费用。所有这些决定了政府数据的开放必须与政务信息共享区分对待。

       正确实施政府数据开放应有的制度架构

       第一，确认公共机构对公共数据的管理权。数据开放必须遵循一定规则，否则会导致数据使用的无序或失控。数据开放规则的基础是承认数据持有人对数据的事实控制权。实际上，赋予公共机构对数据的管理权，一方面是赋予其维护编制数据的权利，另一方面则是施加给其持续向社会供给可用数据的义务。此外，赋予其管理权还有利于维护数据上可能存在的合法利益（隐私利益、著作权利益、商业秘密等）。作为公共数据管理人，公共机构有义务开放数据，也义务维护和管理好公共数据的利用秩序，而这些都以明确其权利为前提。

       第二，建立公共数据分类开放制度。最大限度地使公共机构所掌握的公共数据得到利用是数据开放的基本目标，为此应当确立有条件的数据开放方式，尽可能减少不予开放数据的例外情形。为此首先要根据数据性质、用途、数据上可能存在的权益等因素对数据进行科学分类，建立无条件开放、有条件开放和不予开放的数据分类体系和清单，并对有条件开放的条件及其适用作出清晰界定。在这个过程中，一定要将开放的范围和条件与信息公开、信息共享区分开来，围绕公共数据的使用价值最大化的目标进行制度设计。

       第三，以不同类型数据许可协议实施数据开放。数据开放是政府向社会持续供给数据产品以作为政府步入数据时代后的一项公共服务。为使这项服务稳定有序地进行，需要相应的制度工具——数据许可协议。为有效实施数据开放战略，我国需要根据自身基本国情建立相应的公共数据许可使用制度。政府数据开放多以政府运营的公共数据库为基础，对于无条件开放，运营机构可以发布标准化的数据自由使用许可协议，明确可以自由、免费、无任何限制地使用的数据范围和使用规则，尤其是明确使用人的义务。如果是有条件的开放，那么应当基于开放数据范围或类型，与具体使用的情况为基础签署“数据使用许可协议”，明文确定使用人的数据使用范围、用途、使用方式、使用的禁止条款、违约责任等内容。

       （作者分别为华东政法大学教授；中国互联网络信息中心副主任）

       【注：本文系国家社科重大项目“信息服务与信息交易法律制度研究”（项目编号：13&ZD178）的阶段性成果】

       【参考文献】

       ①陶希东：《推进政府数据开放的思路与策略》，《中国国情国力》，2015年第12期。