“一把手”用“任性”的权力破坏制度。党的“一把手”对其他党员干部的行为具有示范作用，形成一种上行下效的影响力。“一把手”是否遵守党纪法规很大程度上影响了党和国家的命运，制度治党关键在于用制度管治党的“一把手”。2014年厅级落马官员密集，公布的400起因涉嫌严重违纪的案件中，有近四成属于一把手。制度的制定与废止凭个人喜好，有的干脆将制度生成作为一种政绩，致使制度不断生成又不断失效，“制度随人走”的现象较为突出。这种粗放式的制度管理，制度的不可持续性和不严密性不言而喻。

       党内潜规则的运行腐蚀制度。党内潜规则是与党章相违背的具有隐蔽性、功利性、排他性、实用性的特征存在党内实际应用于党内生活的非正式制度。它的实质是权力意志规则，表现为暗箱操作、办事托关系、唯上不唯下、上有政策下有对策、任人唯亲、政绩好不如和领导关系好等。部分党员干部不仅无视党纪法规，热衷于按潜规则行事，严重破坏了党内政治生态。党内潜规则的盛行将党章法规空架，导致对制度执行不认真，有令不行、有禁不止，上有政策、下有对策；违反和规避制度的行为缺乏严肃追究问责，不是按制度办事，而习惯于按领导“指示”办事。

       约束权力的制度框架存在漏洞。制度得不到执行的原因或是源于制度本身的缺陷，或是源于制度抽象笼统，原则多、可供操作的少，在实践中很难贯彻；或是制度缺乏配套制度，没有形成制度的运行机制，使制度难以发挥应有的功能。2012年6月，中央首次集中清理党内法规和规范性文件，在2.3万件的中央出台的文件中有1178件关于党内法规和规范性文件，1178件中又有322件党内法规和规范性文件被废止，369件被宣告失效；剩余继续有效的487件还有42件需要进行适当修改。某种意义上看，当前党内不是制度太少，而是制度太多，“制度浪费”现象比较突出。在党的建设制度演绎的过程中，一个制度出了问题，就再制定另外一个制度来进行弥补和解决，“头痛医头、脚痛医脚”，结果制度越来越多，往往造成前后矛盾、执行困难，反而失去效率与效力。此外，党内法规体系缺乏整体性、协调性、稳定性，体现为“三多三少”，即应急性、临时性的规定多，注重长效治本的规定少；正面规范行为的规定多，违反规定的处置追究措施少；一般性的规定多，具体可操作的程序规定少等。

       党内制度执行刚性不足。制定制度是基础，执行制度是关键。制度治党的核心是制度在党内得到不打折扣地贯彻和执行。制度的力量来自于两个层面：一是制度是相对稳定的，变动不居的制度是难以得到遵守和执行的。二是制度必须得到不折不扣、公正、不偏不倚、一视同仁地执行。某些具体制度运行不规范、执行不严格导致刚性不足。从党内生活观察，目前党的思想教育、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设等呈现出一些制度不健全、制度运行不规范、制度执行不严格等问题。在党内政治生活中，经常发现党员干部因为贪污受贿受到惩处，却极少听到有谁会因为违反了党内程序规范受到处理的，这就必然纵容一些党员干部违反党内制度规范，尤其是在一些程序性规定上任意变通，把党内程序规范当成橡皮筋任意伸缩。如何让执政党的制度成为管党、治吏、用权的最高规范，避免出现制度被随意更改、制度被空置虚置、制度流于形式、制度随领导人的意志转移而转移的情况，将制度执行和制度遵从作为制度治党的重心所在。

       (作者单位：深圳大学)

       (摘自《特区实践与理论》2015年第3期)

       来源：《红旗文摘》杂志